雷万鹏 等：公平视野下农民工随迁子女教育政策

一、问题的提出

改革开放以来，我国经济体制、社会结构和城镇化发展水平发生了巨大变化。从计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨，从传统社会向现代社会转型，从静态的人口管制到人口流动社会的形成，推动着我国现代化发展水平和质量不断提升。1978年我国城镇化率为17.92%,2021年城镇化率达到64.72%，人口与社会经济结构变迁催生了乡土中国向城乡中国的转变。城镇化与大规模人口流动改变了人口在城乡之间的分布状况。相比于农村居民，农民工是占有一定城市资源的群体；相比于城市居民，农民工又是被排斥在城市居民之外的非正式城市群体，农民工市民化成为中国式现代化发展必须要解决的重大战略议题。

2020年我国流动人口规模达到3.76亿人，其中有2亿左右的农民工群体。有研究表明，我国以农民工为主体的人口流动呈现出两种增强趋势，一是家庭化流动，二是跨省流动。研究表明，我国人口流动大致要经历以下四个阶段：个人外出流动、夫妻共同流动、核心家庭流动和扩展家庭流动，目前我国流动人口家庭化发展正处于从第二阶段向第三阶段过渡的时期，这意味着今后将会有更多的儿童加入到流动人口行列。伴随家庭化人口流动增多，跨省流动人口比例也呈增长趋势。研究显示，1982－2020 年间，跨省流动人口比例上升了16.78个百分点。人口流动方向主要是从中西部欠发达地区流向东部发达地区，各省流入人口规模和流入强度呈现出“大者恒大”“强者恒强”的模式。2020年农民工随迁子女规模最大的省份仍然是广东、江苏、浙江等发达地区，农民工随迁子女流动趋势与流动人口在全国各省区的分布基本一致。

“望子成龙，望女成凤”是中国普通家庭最真实最朴素的期盼，在儒家社会，子女教育永远是家庭最重要的牵挂。在城镇化进程中，如何优先保障农民工随迁子女教育，通过解决好农民工随迁子女教育问题带动农民工的社会融入，从而推动农民工市民化和新型城镇化发展，这是实现社会共同富裕，促进城乡一体化发展的必然趋势。本文基于华中师范大学研究团队20年来的研究成果及相关文献，从教育公平的视野探讨农民工随迁子女教育发展问题、相关政策演变及未来政策制定和实施中亟须关注的议题。

二、农民工随迁子女教育公平之审视

围绕农民工随迁子女教育问题，学者们从人口学、心理学、社会学等不同学科视角进行了深入研究，如人口学采用人口迁移理论、推－拉理论、托达罗模型等理论模型，心理学则采用身份认同理论、人格特征理论、心理适应理论等分析框架，社会学主要运用社会排斥理论、社会资本理论、社会分层理论等展开分析。上述研究对我们深入思考农民工随迁子女教育政策问题有重要参考价值。本文立足教育公平理论透视农民工随迁子女教育政策实施状况及其演变特征，同时借助人口学和社会学相关理论探讨农民工随迁子女教育政策研究需要关注的议题。

教育公平与教育平等、教育正义密切关联，事实上三者既有区别也有联系。从三者的区别看，“公平”是一个程序和过程的概念，是社会制度的首要原则；“平等”是一个状态或结果的概念，指向的是人类最基本的权利；而“正义”本质上是一个应然的概念，是人类社会之首善。从三者的联系看，罗尔斯关于公平的观点集中体现在他提出的两个正义原则之中：(1)平等的自由原则，主要规范公民的基本自由；(2)公平的机会平等原则和差别原则，主要调节社会和经济的不平等以及机会的公平分配。因此，按照公平的原则分配资源，其结果不是追求数量上的绝对平等，而是成比例的相等。教育公平不仅要确保所有人享有受教育权利，而且要保证受教育机会平等地向所有人开放，并对弱势群体提供补偿教育。从操作性定义看，本文重点从教育起点公平、过程公平、结果公平探讨农民工随迁子女教育发展的现状与问题，此操作路径基本遵循了科尔曼和胡森等学者对于教育公平或教育机会均等问题的探究思路。

(一)教育起点公平

教育起点公平，指学生受教育权利平等和入学机会平等，使来自不同社会背景的学生有机会进入同样质量的学校。起点公平是实现教育公平的前提条件，体现的是“有教无类”的思想。当前，农民工随迁子女在义务教育阶段的起点公平取得了巨大成就，但是在部分地区农民工随迁子女在城市就学还面临较高的“入学门槛”，遭遇各种显性与隐性的教育不公。有学者运用文本分析方法，分析了全国117个地区政策文本中设置的“入学门槛”，其特点为：(1)入学所需材料种类繁多、权重不一；(2)“门槛”设置存在区域差异。珠三角地区“入学门槛”相对较高，长三角地区“入学门槛”相对偏低，省会城市和直辖市“入学门槛”高于县(市、区)级城市；(3)显性“门槛”与隐性“门槛”并存。有64个地区将中央规定的“就近入学”解释为在“定点学校”或“指定学校”就读(占54.7%)；与此同时，约10%的地区将“入学”曲解为“非转学”，仅接收小学一年级和初中起始年级学生。可见，对于经济收入低、学历低、居住时间短的农民工而言，城市暂住证、户口簿、居住合同、劳务合同、社会保险证明、学籍档案等一系列入学材料都会增加其随迁子女就读公立学校的难度。一项基于对46个地级市及以上城市的调查发现，北上广深农民工随迁子女获得教育公平的难度明显高于全国其他地区。调查显示，上述地区62.87%的随迁子女在公办学校就读，比全国平均水平低9.98个百分点；16.10%的随迁子女在政府购买学位的民办学校就读，比全国平均水平高出9.54个百分点。

针对随迁子女异地高考政策的分析发现，不同地区的“高考门槛”存在差异。其中，发达地区(如上海、北京、广州等)和经济不发达地区(如新疆、青海、甘肃等)以实行“高门槛政策”为主，而其余大部分省市实行相对的“低门槛政策”。从各地的政策方案来看，异地“高考门槛”各有高低，大不相同，但有相当一部分地区将“高考门槛”设置与随迁子女家长身份挂钩。例如，北京市随迁子女异地高考政策要求，农民工(1)持有有效期内的北京市居住证、居住登记卡或工作居住证；(2)有合法稳定住所和职业；(3)连续缴纳一定年限的社会保险；(4)其子女有本市学籍且已连续就读高中3年。但是，符合上述资格的考生仅可申请参加高等职业学校招生考试。

(二)教育过程公平

如果说教育起点公平强调的是学生受教育权利和受教育机会，那么教育过程公平则是在保障所有学生平等权利的同时，尊重不同学生之间的差异和多样性，是一种“有差异的平等”。在现有的教育公平评价指标中，教育过程公平指标往往被学业成绩、受教育年限等教育产出指标所遮掩，没有得到足够的重视。事实上，教育过程公平涵盖了教育教学的全过程，包括学生的分班分组、课程教学、同伴交往、师生关系、学校文化等多个层面，追求教育过程公平，能够保障来自不同社会背景的学生在教育过程中受到公平的对待。

随迁子女进入城市学校后，面临新的生活环境和人际关系，能否尽快适应和融入学校成为衡量其教育过程公平的重要指标。有学者指出，农民工随迁子女不仅面临“入学门槛”的限制，伴随父母工作地点的转换，部分随迁子女还面临频繁转校的问题。由于转入校和转出校在师生交往、课程教学、校园文化、教育质量、社区环境等方面存在差异，随迁子女学习适应难度增加，形成“弱势积累”效应。从纵向弱势积累看，频繁转学不利于学生掌握扎实的知识和培养良好的学习习惯；从横向弱势积累看，某一课程薄弱会影响到其他课程的学习。华中师范大学课题组采用张大均等编制的《青少年心理健康素质调查表》之适应分量表，从“身体适应”“情绪适应”“人际适应”“学习适应”“社会适应”“生活适应”六个维度对全国六市(区、县)的学生进行学校适应性调查。研究发现，随迁子女学校适应性存在以下四个方面的差异：(1)性别差异。虽然男生和女生在总体学校适应性上没有显著差异，但男生在情绪适应上优于女生。(2)家庭差异。在随迁子女群体内部，独生子女与非独生子女的学校适应性有显著差异，独生子女在情绪适应、人际适应、学习适应、社会适应和生活适应几个维度上均高于非独生子女。(3)学校差异。在公办学校就读的随迁子女的学校适应性优于民办学校的随迁子女。在公办学校就读的随迁子女在身体适应、情绪适应、社会适应和生活适应等方面优于民办打工子弟学校学生。(4)流动类型差异。跨省流动的随迁子女学校适应性比省内流动的随迁子女更好，且存在显著差异。跨省流动的随迁子女在情绪适应、人际适应上比省内流动的更好。

围绕农民工随迁子女学校适应不良问题，越来越多的学者开始关注家庭、学校和社会在随迁子女成长中的协同作用。研究发现，来自父母和朋友的支持能显著提高随迁子女情绪适应和行为适应的发展，其中，良好的亲子关系能够有效缓解各种压力事件对随迁子女亲社会行为的消极作用，而积极的同伴关系能有效保护随迁子女免于遭受压力事件带来的消极情绪体验。对北京市随迁子女的追踪调查显示，增加公立学校学习机会、降低流动频率和提高心理弹性等举措能减少随迁子女的孤独感。还有研究指出，社会支持能显著调节随迁子女对负面生活事件的感知，从而保持健康的心理发展。

(三)教育结果公平

教育结果公平指的是“让所有学生在发展水平上都达到基本标准”。结果公平是农民工随迁子女教育公平的最终目标。随迁子女的教育结果公平实际受到两种力量的支配：一是来自政府的政策安排，即从制度上降低或扭转随迁子女的教育机会不公平；二是来自流入地学校教育水准以及随迁子女家庭教育参与能力。从教育结果看，随迁子女学业成绩是教育产出的重要衡量指标。有学者指出，不仅在民办与公办学校就读的随迁子女之间存在较大成绩差距和心理发展差距，城市儿童与随迁子女在学业成绩上也有显著差异。

华中师范大学课题组基于对湖北和广东两省农民工随迁子女的调研发现，随迁子女学业成绩上存在群体差异，语文、数学和英语成绩差异来自学生个体及家庭的因素分别为57%、59%和38%，来自班级和学校的因素分别为43%、41%和62%。具体来说，在个体及家庭层面，女生在语文和英语成绩上优于男生，男生数学成绩更优；转学次数和跨省流动均对成绩有负向影响；亲子沟通和交流对语文、数学和英语成绩有显著促进作用；家长的陪伴时间与子女的语文和英语成绩成正比；家长教育期望越高，子女的语文成绩越好。在班级和学校层面，班级中随迁子女占比与语文和英语成绩显著负相关，教师接纳度对语文成绩有显著正向影响，就读于公办学校的随迁子女，其语文和数学成绩显著高于打工子弟学校学生。

本文从起点公平、过程公平和结果公平三个维度对农民工随迁子女教育公平问题进行了梳理，基本结论如下：第一，在随迁子女教育起点公平方面，我国义务教育基本实现了随迁子女“有学上”的目标，但“上好学”的目标还远未实现。虽然异地中高考政策有所松动，但随迁子女“多上学”(义务教育后就地升学)的诉求未根本满足，城乡间、区域间、城市间“以邻为壑”的制度壁垒还未消除。第二，在随迁子女教育过程公平方面，随迁子女与本地儿童的学校适应性存在差异，在公办与民办学校就读的随迁子女间学校适应性也有差异，前者优于后者。第三，在随迁子女教育结果公平方面，在公办与民办学校就读的随迁子女间学业成绩存在差异，前者优于后者。总体来看，农民工随迁子女教育取得了显著成效，但从教育公平视野看，农民工随迁子女教育在起点公平、过程公平和结果公平方面还有待改进。农民工随迁子女教育，不单单是一个教育问题，更是一个社会问题。经济发展、产业结构、区域差异、社会分层等因素都会对农民工随迁子女教育政策产生重要影响，农民工随迁子女教育政策不是一蹴而就的，而是有一个清晰的历史演变过程。

三、农民工随迁子女教育政策演变

从政策演变过程看，20多年来我国农民工随迁子女教育政策可以划分为以下四个阶段，参见表1。

第一，严格限制阶段(1998－2000年)。1998年，国家教委联合公安部发布《流动儿童少年就学暂行办法》，规定“流动儿童少年就学以在流入地全日制公办中小学借读为主，也可入民办学校、全日制公办中小学附属教学班(组)以及专门招收流动儿童少年的简易学校接受义务教育”，但与此同时，受城乡户籍制度的制约，该政策严格控制义务教育阶段学龄儿童的外流规模，只有符合一定条件的流动儿童方能在流入地获得就学机会。面对学龄段随迁子女的失学现象，我国政府以部门法规的形式对之做出较为明确的规定，体现了政府对随迁子女义务教育诉求的回应和对教育问题的积极干预。但是，这一时期随迁子女只能以借读或择校的方式缴费进入公办学校或质量较差的民办学校就读，不仅借读费较高，而且入学条件较为严格。

第二，“两为主”阶段(2001－2013年)。2001年，国务院出台了《关于基础教育改革与发展的决定》，首次提出了“两为主”政策，即以“流入地政府管理”和“全日制公办中小学”为主，该政策明确了承担随迁子女教育的责任主体。2003 年，教育部等六部门印发《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，要求进一步落实“两为主”政策，并在政府责任、行政规章、接收渠道、经费保障、教育费用、民办学校扶持等方面做了具体规定。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》指出，不仅要确保进城务工人员随迁子女平等接受义务教育，还要研究制定进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试的办法。2012年，教育部等四部门印发《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》，向各省市提出“因地制宜制定随迁子女升学考试具体政策”、“统筹做好随迁子女和流入地学生升学考试工作”的要求。同年，国务院《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》首次增加了“在公办学校不能满足需要的情况下，可采取政府购买服务等方式保障进城务工人员随迁子女在依法举办的民办学校接受义务教育”的规定，回应了公办学校无法容纳全部随迁子女的问题。整体来看，上述政策体现了以下特点：其一，要求流入地政府协调教育、公安、财政等部门做好随迁子女义务教育工作，体现了流入地政府从“严格限制”阶段的“被动应对”转变为“两为主”阶段的“主动接纳”。其二，在评优奖励、入队入团、课外活动等方面，要求全日制公办中小学做到对随迁子女与城市学生一视同仁，突显了政府对随迁子女教育起点、教育过程和教育结果的关注。其三，加强了政府对以接收随迁子女为主的民办学校的扶持和管理，以政府为主导购买市场服务，增加了随迁子女家庭能够选择的学校种类和数量，以满足规模日益庞大的随迁子女异地就学需求。

第三，“两纳入”阶段(2014－2015年)。2014年国务院先后出台《国家新型城镇化规划(2014－2020年)》《关于进一步推进户籍制度改革的意见》《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》，从国家战略层面对农民工随迁子女的教育责任、教育融入和教育需求等方面的问题给予了高度重视。这一阶段政策的特点为：一是将随迁子女的义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴(简称“两纳入”)，通过强调各级政府及其教育职能部门在随迁子女教育中的责任，解决地方政府事权与财权不对称问题，并进而突破随迁子女在流入地接受义务教育的瓶颈；二是保障随迁子女接受义务教育以公办学校为主，并与城镇户籍学生混合编班，统一管理，这打破了以往城市户籍学生与随迁子女分校就读、分班就读的隔离现象，促进了随迁子女的教育融合与城市融入；三是完善和落实了随迁子女在流入地接受普惠性学前教育和参加升学考试的政策。在随迁子女平等接受义务教育得到保障后，政策的关注点逐步向义务教育学段的两端延伸，涵盖了学前教育、异地中考和异地高考。

第四，“两统一”阶段(2016年至今)。2016年国务院出台《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》，要求统一建立以居住证为主要依据的随迁子女入学政策，统一推动“两免一补”资金和生均公用经费基准定额资金可随学生流动(简称“两统一”)，通过强化中央政府的分担责任，缓解地方政府的管理压力。2017年《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》将随迁子女在公办学校和政府购买服务的民办学校的就读比例(不低于85%)，作为衡量县域义务教育优质均衡发展的重要指标。2020年《关于进一步加强控辍保学工作健全义务教育有保障长效机制的若干意见》要求做好随迁子女就学工作，保障适龄随迁子女接受义务教育的权利。在这一阶段，随迁子女教育政策更关注过程公平和结果公平，政府在教育中的作用不仅是提供充足的教育服务，更要保障教育资源的有效配置和公平配置。

从政策演变历程看，农民工随迁子女教育已取得了重大成就，主要有以下六个方面的特点：(1)流入地政府从“被动应对”到“主动接纳”。从2001年之前严格限制义务教育阶段适龄儿童外流，到形成“农民工子女向城流动是必然趋势”的共识，随迁子女教育政策从“两为主”“两纳入”到“两统一”的转变，体现了国家对随迁子女教育问题积极应对的政策设计思路。(2)政策对象从泛化到精准化。从2001年之前的“流动人口子女”到2003年起政策对象确定为“农民工随迁子女”，政策话语从泛化到精准化，表明国家对随迁子女教育问题的关注不断加强。(3)从保障入学机会到关注教育过程与教育结果。新时代，我国义务教育发展的主要矛盾已经转变为人民日益增长的优质教育需要与不平衡、不充分的教育发展之间的矛盾。经过几十年发展，随迁子女“有学上”的需求已基本得到满足，未来随迁子女教育政策必须适应教育供求关系变化，关注随迁子女教育过程公平和教育结果公平。(4)从义务教育学段向学前教育和高中教育延伸。

在“两为主”阶段，随迁子女教育政策重心在义务教育学段，到“两纳入”阶段，我国已经开始关注随迁子女接受普惠性学前教育以及普职分流的问题。(5)政府主导与市场机制的互补性。在政策早期，我国以市场自发解决随迁子女教育问题为主，到“两为主”阶段，流入地政府的随迁子女教育责任不断凸显，强调以政府购买服务等方式保障随迁子女的受教育权利。(6)农民工群体分化与教育融合。随着我国农民工群体规模日益庞大，新生代农民工引起了社会的广泛关注。该群体与第一代农民工相比，不仅在成长环境、社会认知等方面存在显著差异，而且其对子女接受优质义务教育的需求更为强烈。从各地的典型做法看，探索随迁子女教育融合机制已成为随迁子女教育发展的重要问题。

四、农民工随迁子女教育政策之反思

从推进城乡一体化发展与社会共同富裕的战略视野来看，我国农民工随迁子女教育政策亟须变革，以下七方面的问题是制定与实施相关政策时必须关注的议题。

第一，“入学门槛”合理性问题。“入学门槛”的设置反映了人口流动与属地化教育管理之间的矛盾。《2021年农民工监测调查报告》统计数据显示，2021年全国农民工总量29251万人，其中，外出农民工17172万人，比上年外出务工人数增长1.3%。农民工家庭化迁移特征使得大量随迁子女涌入城市就学，城市教育容量与随迁子女教育需求之间的供求矛盾不断凸显。依据人口学“推－拉理论”，虽然流入地城市优质的教育资源对农民工及其子女的融入产生了强大的拉力，但是流入地城市设置得过高“门槛”也使得相当部分农民工及其子女未能融入城市。究其根本，这是多方利益主体相互博弈的结果。在政策设计的过程中，义务教育被视为一种社会福利，只有满足城市经济社会发展的“理想居民”才能享受当地的教育福利。以此观之，政府设定的“入学门槛”无异于一种新的筛选机制，不仅将弱势的农民工群体排斥在城市公共服务之外，而且在随迁子女内部带来了新的教育不平等。从教育公平的视角来看，各地方政府有必要创造条件不断降低随迁子女“入学门槛”，甚至取消“入学门槛”，保障农民工随迁子女的合法权益，促进社会流动和社会融合。

第二，“流动”还是“留守”。“流动”还是“留守”是农民工父母外出务工时必须为孩子做出的选择。在乡村振兴和城乡融合的背景下，举家迁移是农民工市民化的关键，有助于避免家庭离散和家庭教育功能弱化。从父母外出的影响效应来看，农村留守儿童会首先受到父母照料缺失的负面影响，随后才会获得父母收入增加的正向影响。从两类农村儿童的发展状况来看，相比于留守子女，随迁子女的家庭文化环境更优，且认知能力发展水平更高。事实上，在现实生活中，子女随迁与否需要农民工父母多方权衡利弊，随迁子女的个体特征、家庭背景和流入地的政策都会影响农民工对其子女的随迁选择。在众多因素中，农民工父母能否为子女提供物质保障、子女就学的难易程度是影响其决策的最主要因素。因此，为避免“拆分型”家庭模式对农村儿童的不利影响，政府应通过制度变革的方式，提高农民工社会保障水平，取消歧视性教育政策，为农民工家庭化迁移决策提供有利条件。

第三，两端延伸与异地中高考。城镇化进程中人口的大规模流动，不仅带来了随迁子女义务教育问题，还有随迁子女接受学前教育和异地中高考问题。在随迁子女接受学前教育的机会方面，虽然随迁子女与户籍儿童的在园概率没有显著差别，但是随迁子女进入公立幼儿园的概率远低于户籍儿童，仅有后者的38%；进一步的分析表明，随迁子女接受学前教育的机会受到了户籍制度和教育制度的双重排斥。围绕不同特征的随迁子女家庭的研究也发现，农业户籍、跨省流动家庭的随迁子女入园机会更低；父母学历高、有家庭教育储蓄的随迁子女入园机会显著更高。可见，户籍仍是制约随迁子女入园的关键因素。各地随迁子女异地中高考政策的出台为随迁子女在流入地的升学问题提供了解决方案，保护了随迁子女的受教育权利。但是，从公共政策合理性的视角看，流入地政府设置的异地高考政策还存在诸多不合理的地方，具体表现为：一是部分地区的家长准入条件不合理。如某些地区将家长具有合法稳定职业、合法稳定住所以及参加社会保险年限作为准入条件。其中，前两项规定体现了异地工作家长的辨识度和常住人口的基本特征，在某种程度上意在限制“高考移民”现象，设置较为合理；但后一项规定并未涵盖城市中的灵活就业或自主创业人员，很显然其子女将被异地高考政策排除在外。二是部分地区的学生准入条件不合理。在异地高考方案中，大部分省份均将学生有高中学籍且连续就读3年作为准入条件，但有相当一部分省份还要求其有本地的初中毕业证书或中考成绩，这加大了随迁子女异地高考的“门槛”限制。三是部分地区在报考院校方面区别对待，符合准入条件的随迁子女仅能报考高职院校，未能同当地学生享有同等待遇。因此，一方面，政府应继续以公平为价值取向，逐步改革现有的户籍制度，在人口聚集压力较小的城市适当放宽落户条件，促进农民工市民化，保障随迁子女享有城市优质教育资源。另一方面，政府要填补随迁子女学前教育政策的“空白地带”。中央政府应建立随迁子女学前教育经费保障机制，同时各地方政府应科学研判未来人口分布趋势，规范不合理的幼儿园招生政策，以确保随迁子女的学前教育机会和权益。此外，政府还要对不合理的异地中高考政策进行修正，突出对学生“学籍”的合理要求，弱化对家长“参加社会保险”等准入条件的限制，建立“常住户口＋学籍”的异地高考制度。

第四，家庭教育决策机制与教育需求表达。农民工家庭化迁移是重要的公共政策活动，将家庭视角纳入公共政策，更有助于完善随迁子女教育政策。从家庭政策视角看，虽然父母与子女分离是流动家庭主动选择的结果，但是流入地的教育阻力也是十分重要的因素。家庭经济条件和城市户籍的限制使得随迁子女“上好学”的家庭教育需求难以得到满足。从横向来看，农民工随迁子女和当地适龄儿童在家庭教育支出上存在显著差距。在同一县区内，农民工随迁子女家庭的教育支出明显更高，且这一差距在东部地区更为突出；从纵向来看，民办打工子弟学校学生的家庭教育支出显著高于公办学校学生。教育决策的理性行动理论认为，个体能否接受教育取决于本人及其家庭对教育成本和收益的理性判断，教育成本、升学概率和教育投资回报是影响家庭教育决策的重要因素。从社会分层理论的角度看，学历、收入差距和职业差别使得农民工群体内部产生了社会分化，这种分化对其教育决策产生了重要影响。父母学历高、家庭收入高、职业类型更稳定的农民工，其子女随迁就读的意愿更强。但是，流入地较高的生活成本和不利的制度阻碍了随迁子女获得教育公平。因此，一方面，政府应当关注弱势农民工家庭的教育需求，承担“兜底”的教育保障责任；另一方面，依据利益获得原则，流入地政府享受到流动人口红利的同时，应该承担相应的公共服务责任，尽力消除教育发展的制度障碍，确保随迁子女义务教育政策更公平、更有成效。

第五，新生代农民工随迁子女教育问题。依据《中国流动人口发展报告2018》数据统计，2017年流动人口中，新生代流动人口所占比重为65.1%。新生代农民工作为我国农民工群体的主力军，已成为现代化建设的重要力量。在城镇化背景下，“代际效应”已成为农民工对子女教育选择最重要的特征。相比于第一代农民工，新生代农民工对子女就学地点的意愿有强烈的城市偏好，实现这种意愿的能力也较强。但是，受社会身份、经济地位和流入地教育资源等因素的束缚，新生代农民工随迁子女“上学难”“上学贵”问题日益突出，学前教育阶段尤为明显。有学者认为，在城市人口政策和家庭教育决策的双重影响下，农民工子女频繁在“农村留守儿童”和“城市随迁子女”两种身份中转换，形成了“钟摆式”或“候鸟式”流动轨迹。还有学者认为，在新型城镇化背景下，中小城市的落户政策和面向农民工子女的教育产业为随迁子女教育提供了新的选择，产生了儿童“离城不回乡”与“回流不返乡”现象。由此看来，虽然新生代农民工随迁子女与第一代农民工随迁子女有相似的教育问题，但是在新的时代背景下又呈现出独特性和复杂性。在义务教育属地化管理的背景下，如何构建与人口流动相适应的教育资源配置机制，成为促进新生代农民工随迁子女教育发展的重要议题。

第六，县镇教育的“蓄水池”功能。在我国传统城镇化进程中，人口异地城镇化占据主导模式，导致出现了一系列负面效应，如：“城市病”和“空心村”、“留守儿童”和“随迁子女”等。为化解异地城镇化带来的经济、社会和环境等问题，就地城镇化和就近城镇化成为我国新型城镇化的现实路径选择。县镇作为就近、就地城镇化的载体，是城市与乡村的连接点。发挥县镇教育的“蓄水池”作用，有利于减少农民工及其子女的无序流动，缓解大城市教育供求矛盾。研究发现，教育城镇化发展趋势势不可挡，80%以上的农村家长希望子女在城镇地区读书，对于游走在城乡之间的农民工及其子女而言，乡镇学校是接纳那些希望到城市读书但缺乏足够经济实力家庭学生的重要场所。也有学者指出，县域经济的迅速发展尚无法与其人口承载能力相匹配，部分随迁子女的父母再次外出到大城市务工，导致“流动中的留守儿童”这一新群体的出现，他们相比于一般随迁子女处于更劣势的地位，在学业表现、同伴关系、心理适应方面均存在不同程度的问题。因此，在就地、就近城镇化发展思路下，各地政府有必要大力提高县镇公共服务水平，推动“教育强县”“教育强镇”建设，避免“流动中的留守儿童”再次成为家庭“被迫”的理性选择，帮助随迁子女在家门口享受优质教育。

第七，中央与地方、流入地与流出地政府责任。从不同政府间的责任分担情况来看，中央政府并没有明确规定地方政府应尽的责任和义务，农民工随迁子女教育问题仍未得到有效解决。一方面，“钱随人走”政策导致流出地政府义务教育经费缩减，教育供给数量和质量难以保证；另一方面，在现有随迁子女入学体制下，农民工集中流入的政府在公共产品供给方面经受着巨大的财政压力。2015年国务院《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》指出，“落实生均公用经费基准定额所需资金由中央和地方按比例分担，西部地区及中部地区比照实施西部大开发政策的县为8∶2，中部其他地区为6∶4，东部地区为5∶5”。按此规定，农民工随迁子女的可携带资金限定为生均公用经费基准定额，仅能覆盖随迁子女生均经费支出的一小部分。由于农民工随迁子女的生均教育经费与当地适龄儿童存在巨大差距，中央政府“以奖代补”的激励机制难以补偿流入地政府所支出的教育成本。此外，随迁子女义务教育属地化管理的原则导致责任主体层层下移，基层政府事权与财权不对称，农民工随迁子女的义务教育不公平问题长期存在且未能完全解决。为保障随迁子女的受教育权利，教育资源充裕的流入地政府应将全部随迁子女纳入地方教育接收范围之内，教育资源承载能力较弱的流入地政府应确保在城市长期居住的农民工随迁子女入学，而中央政府亟须对弱势随迁子女承担“兜底”的教育保障责任，并实行专项教育补偿。

当前，农民工随迁子女教育政策仍陷于“基于身份”还是“基于权利”、“基于个人”还是“基于家庭”的迷障之中，重“户籍身份”轻“教育权利”、重“个人支持”轻“家庭支持”等不合理政策理念还未完全转变。从教育公平视角来看，接受义务教育是每个儿童少年都应享有的基本权利，各地不能因为教育供求矛盾而剥夺农民工随迁子女的教育权利。从流动家庭化的基本特征来看，“只见个人不见家庭”的政策取向已难以适应城乡融合发展大势。随着新型城镇化战略的快速推进，将会有越来越多的农民工及其子女加入到流动大军。目前，受户籍制度和教育制度的双重约束，新老两代农民工随迁子女依然面临各种“制度性门槛”，这不仅有悖于教育公平与社会正义，而且制约了农民工市民化和城乡一体化发展。在推进社会共同富裕背景下，如何破解制约农民工随迁子女教育公平的体制机制障碍，深度推进随迁子女教育高质量发展，既是一个教育议题，也是一个重大的社会命题。

（雷万鹏，香港中文大学哲学博士，博士后，华中师范大学教育学院院长、二级教授、博士生导师。）