梁鸿飞：以行政公益诉讼保护红色资源

党的二十大报告强调，“弘扬以伟大建党精神为源头的中国共产党人精神谱系，用好红色资源，深入开展社会主义核心价值观宣传教育，深化爱国主义、集体主义、社会主义教育，着力培养担当民族复兴大任的时代新人”。保护红色资源的周全与完整具有不可小觑的现实意义。在司法实践中，行政公益诉讼案件范围已然拓展至红色资源保护领域，输出了整序行政效果，具有风险预防作用，推进了裁量审查的实践创新，就此也衍生出如何认真对待执行监督的新问题。本文就11件最高人民检察院和退役军人事务部联合发布的红色资源保护公益诉讼典型案例作具体性论述。

整序行政效果

红色资源兼有历史遗迹和生态环境的双重属性，涉及公共设施运营、建设规划许可、不动产征收等多种行政法律关系。行政公益诉讼的介入可输出整备公共设施、制定行政计划以及创造环境空间的整序行政效果。

其一，督促公共设施供给义务履行。革命遗址、革命先烈故居及纪念场所等具有爱国主义教育功能的红色资源乃是行政法意义上的公共设施，为服务行政义务之内容。例如，黑龙江省牡丹江市爱民区人民检察院督促保护烈士纪念设施行政公益诉讼案中，案涉的三处不可移动文物虽然未被认定为文物保护单位，但检察机关通过对社会各界意见的收集，向行政机关提出“烈士纪念碑保护管理与爱国主义教育基地、红色资源优势相结合”等的检察建议，督促了行政机关履行公共设施供给义务。

其二，介入行政计划的制定与实施。为实现环境整序行政的目标，往往需要制定计划及基准，红色资源保护同样如此。因此，在司法实践中，检察机关制发检察建议之后，行政机关往往会制定行政计划以有序完成红色资源保护工作，那么行政计划是否合理有效也应当是判断行政机关是否完全履职的重要标准之一。例如，河北省保定市莲池区人民检察院督促保护“七六”殉难烈士纪念碑行政公益诉讼案中，检察机关在诉前磋商程序中直接参与“河北省立第二师范学校纪念馆”修缮计划的拟定，并且以检察建议为载体，进一步介入修缮计划的财政资源供给及实施方面。

其三，嵌入不动产征收与准征收。具有特殊意义的历史建筑是红色资源的重要组成，为了实现对这类历史建筑的周全保护，不免要限制毗邻建筑所有权或使用权，限制所有权即构成征收，限制使用权即构成准征收。例如，陕西省志丹县人民检察院督促保护保安革命旧址行政公益诉讼案中，毗邻保安革命旧址公民私人房屋的修建严重影响了旧址的历史风貌，因此即使是合法私人不动产也通过征收方式予以拆除。再如，贵州省人民检察院督促保护刀靶水红色遗址行政公益诉讼案中，刀靶水红色遗址多处为公民私人产权，行政机关所谓修缮红色遗址乃是限制公民对所属房屋的改建、扩建，并将之恢复原状，事实上构成不动产准征收。

风险预防作用

红色资源与历史文化遗迹类同，一经遭受事实损害，具有不可逆的后果，行政公益诉讼介入其中应当寻求风险防范的效果。

首先，维护具有风险预防意义的法秩序。行政公益诉讼属于客观诉讼，以确证法律规范效力、维护客观法秩序为要旨，因此检察机关提起红色资源保护行政公益诉讼并非代表国家意识形态或环境利益，司法程序应根据具体案情及涉及的法律规范，维护对红色资源具有风险预防意义的法秩序。例如，四川省旺苍县人民检察院督促保护木门军事会议纪念馆行政公益诉讼案，就可视作对《消防法》第8条、第52条的风险预防规范意旨的实现。

其次，突破传统诉讼条件的限制。要维护具有风险预防意义的法秩序，就必须超越“事实损害—司法救济”的传统逻辑，司法程序应突破《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第22条“公共利益”遭受事实损害的限制条件。例如，四川省旺苍县人民检察院督促保护木门军事会议纪念馆行政公益诉讼案中，司法程序的启动是以木门军事会议纪念馆有火灾隐患为事实依据的。

最后，有效实施行政过程性规制。红色资源保护行政公益诉讼应当注重规制行政过程，以防范红色资源因行政违法（包括不作为违法）遭受不可逆损害。例如，福建省晋江市人民检察院督促保护“八·二三”金门炮战遗迹行政公益诉讼案中，检察机关制发检察建议之后，行政机关虽然已经作出修复红色资源遗迹的决定，但其所聘用之施工单位不具有文物修缮资质，其作出的修缮预算与方案也不符合文物修缮标准。在行政法上，可认定为国库行政并不符合法定标准，因此检察机关及时介入其中，督促镇政府聘用专业施工单位。

裁量审查类型

红色资源保护需要以整序行政的方式展开，司法程序除了要介入行政计划之外，各类裁量的运用也得纳入监督视野。

第一，决定裁量审查。对红色资源的保护首先在于对历史建筑、遗迹的行政确认，因此涉及决定裁量的使用，行政公益诉讼介入若是发现裁量错误或没有裁量，实质是代替行政机关进行行政确认。例如，山西省古县人民检察院督促保护岳北军分区驻地旧址行政公益诉讼案中，检察机关经实地考证、查阅党史资料并咨询有关专家，确认贾寨村部分院落建筑为革命文物。

第二，选择裁量审查。对红色资源的保护是否妥当有效在于方式、措施、时间上的选择，也即选择裁量的运用，那么行政公益诉讼介入其中也必须涉及对选择裁量的审查。例如，江西省宜丰县人民检察院督促保护熊雄烈士故居行政公益诉讼案中，行政机关在接受检察建议之后，虽然对熊雄烈士故居采取了局部修缮、恢复原貌、环境整治等行政措施，但效果欠佳，检察机关又介入其中，促使行政机关以提升故居所在乡村基础设施建设水平的方式保全红色资源。

第三，政策裁量优化。红色资源的周全保护需要法定行政职责的完整履行，但完整履行的必要条件之一是充分的组织保障和政策支持，这就需要检察机关在正式司法程序外推动政策裁量优化。例如，湖南省平江县人民检察院、长沙军事检察院督促保护中共湘鄂赣省委、省苏维埃政府、省军区旧址革命文物行政公益诉讼案中，检察机关推动县政府在长寿镇增设人员编制、建立文物管理机构，解决文物保护工作的人财物难题。

如何执行监督

红色资源的周全保护不仅在于法秩序的效力确证，更重要的在于法律实效的保证，因此红色资源保护行政公益诉讼应认真对待执行监督。

一方面，行政强制监督。在红色资源保护行政公益诉讼案例中，行政强制一般指向违法建筑物的强制拆除。例如，江苏省淮安市清江浦区人民检察院督促保护周恩来童年读书处旧址周边文物行政公益诉讼案中，行政机关在接受检察建议后对违法设置的再生资源回收站点予以取缔，并责令再生资源回收公司立即拆除地面建筑物，而后再开展环境整序行政作业。在此过程中，检察机关实施动态观察，对行政强制进行监督。

另一方面，司法判决执行监督。红色资源保护行政公益诉讼的落脚点在于执行司法判决，否则有可能陷入程序空转的境地。例如，新疆维吾尔自治区和硕县人民检察院督促保护马兰红山军博园军事遗迹行政公益诉讼案中，虽然没有进入正式审判程序，但行政机关在接受检察建议履职之后，检察机关也通过“回头看”监督以检验行政机关的执行力度。同理，审判机关也应对行政机关是否及时完整地执行司法判决进行监督。