王琦 张毅：避免“阳光村务”倒退为“村雾公开”

村务公开是实行村民自治、推进农村基层共建共治共享的“牛鼻子”。然而，本该是治村良药的村务公开，由于一些地方的使用不当，村务公开变成了“村雾公开”和“村务空开”，加之村霸、村官腐败现象频出，所得“药效”并不明显。究其原因，正是由于村官权力过于集中、村民自治流于形式、监督管理缺乏实效。因此，为了更全面、客观地了解当前我国农村村务公开的基本状况，探究其遭遇的瓶颈并对之提出合理化建议。华中师范大学中国农村研究院依托“百村观察”平台，于2017年暑假对全国31个省3844位农户进行了问卷调查与深度访谈。调查结果显示：当前我国农村村务公开正面临着“四大难题”，即农民对村务公开的认知“有误区”、村务公开的内容“加水分”、村务公开运行效果“打折扣”、村务公开监督力度“现短板”。为此，课题组建议：重视宣传引导，扭转村民认知观念；加强制度建设，规范村务公开程序；创新公开方式，扩大民主参与范围；强化督促检查，确保自治有效落实。

一、当前我国农村村务公开面临的“四大难题”

村务公开是促进农村基层民主政治建设，引导广大农民群众参政议政的一剂治村良药。然而由于部分地区村务公开制度流于形式，村民自治逐渐演变为村官自治，内部问题凸显。

（一）农民对村务公开的认知“有误区”

农民对村务公开的认知直接影响到此制度在当地的落地实施与村级治理的效果。分析农民对“只要为村里做好事，财务是否公开不重要”这一论点的看法，结果显示，在3842个有效样本中，18.62%的农民表示“赞同”此种看法，62.07%的农民表示“不赞同”此种看法，19.31%的农民“一般”认同此种看法。进一步考察全国范围内农民对村务公开重要性的评价可知，88.85%的农民认为村务公开“重要”，9.85%的农民表示村务公开重要性“一般”，1.52%的农民认为村务公开“不重要”。可见，目前全国虽有近九成的农民十分看重村务公开的作用，但仍有一小部分农民对村务公开制度存在“模糊”认识，不能完全理解村务公开工作的实质意义。山东省乳山市常家庄村的一位村民就表示：“村务公开是干部的事，主要是给上级看，和俺没有关系。”

（二）村务公开的内容“加水分”

当前我国部分村庄的村务公开属于“村雾公开”，即所公开的内容不够真实或者全面，有些只是粗线条式的“隐形”公开，对所涉及到的实质性、重要性内容往往选择避重就轻，或是对核心数据指标进行“包装”修饰。村务内容的“选择式”、“作秀式”公开，必将削弱农民对于村务公开的关注与信赖。正如调查数据所示，在2085个有效样本中，表示村务公开内容“比较可靠”的比例为52.62%；其次为“非常可靠”、“一般”的农民，所占比重分别为22%、21.78%；而表示村务公开内容“不太可靠”、“很不可靠”的农民占比分别为3.43%、0.17%。可见，当前仍有25.38%的农民对村务公开内容的可靠性持中立和消极态度。山西河曲县就曾有村民实名检举村庄村务公开内容与本村实际情况不符。

（三）村务公开的运行效果“打折扣”

村务公开是发展农村基层民主的重要手段，是保障农民群众直接行使民主权利的必要举措，纵观当前我国农村村务公开的运行情况，主要呈现出以下三个特点：一是村务公开形式陈旧且单一。考察村庄村务和财务公开形式发现，在2859个有效样本中，村庄通过“村务公开栏”向村民公开村务和财务的占比最高，为93.63%；其次为“村民会议上通报”，占比为5.28%；通过“广播播报”向村民公开的占比最低，仅为0.53%。二是村务公开次数虽呈年均上升趋势但总体仍然较低。用数据表示：2014年、2015年、2016年村庄村务公开的年平均次数分别为6.98次、7.13次、8.86次，年均村务公开次数不足10次。三是仍有两成左右农民没有接受过甚至不知晓村庄的村务公开制度。数据显示：在3822个有效样本中，74.91%的农民表示村庄“公开”过村务和财务，10.36%的农民表示村庄“不公开”村务和财务，14.73%的农民“不清楚”村庄是否公开村务和财务。可见，由于村务公开形式少、次数低、覆盖性弱，村务公开的实际作用难以充分发挥，运行效果大打折扣。

（四）村务公开的监督力度“现短板”

广泛的农民参与是实现村庄治理有效的基础，农民对村务公开的监督力度一定程度上也能反映出村庄民主管理的效能高低。首先考察农民对村务公开的关注度。数据显示，在2861个有效样本中，全国农民“关注”村务和财务公开的比例为72.02%，“不关注”的比例为27.98%，前者是后者的2.57倍；其次进一步考察农民监督村务公开的参与度。结果显示：在3802个有效样本中，表示参与过监督村务公开的农民所占比重为38.74%，表示没有参与过的农民比例为61.36%，高出前者约33个百分点。可见，作为村务公开监督的广泛主体，我国农民在实际村务公开监督中仍存在参与意识不强、监督力度不够等特点。可以试想，权力监督的缺失，很大可能会成为腐败滋生与助长的“温床”。

二、进一步加强农村村务公开的若干建议

在过往基层实践中出现的不法村官、“村霸”等掌管村级事务、侵害村民利益的现象，很大程度都与村务公开的执行不彻底、不到位有关。村民无法准确了解村级事务，权力的铁笼子扎不好，真正的民主参与就难以有效实现。基于此，课题组建议从以下四个方面着手。

（一）重视宣传引导，扭转干群认知观念

实施村务公开群众是基础，基层干部是关键，要在思想认识上加强宣传引导。一是着力提高村干部对村务公开的认识。通过专家讲座、干部学校培训等方式，使村干部认识到村务公开是保证人民群众当家作主的一项基本要求，搞好村务公开实则是“给群众一个明白，还干部一个清白”的有效途径，切实扭转干部思想顾虑；二是重视村民对村务公开的认知教育。通过召开院坝会、户长会等形式，依托广播、电视、电台、手机、网络等多种媒介，加大宣传力度，使村民了解村务公开工作的基本内容和价值意义，以此增强对村务公开工作的信心，提高村民群众的关注度和参与度，杜绝权力的集中与滥用。

（二）加强制度建设，规范村务公开程序

首先，规范村务公开阵地。通过统一设计、统一标准，规范化建设村、组公开栏，在此基础上安排专人管理和更新，不至于使村务公开栏变成“广告栏”、“不变栏”或是“村务空开栏”；其次，规范村务公开内容。尝试将村民关心、关注的村级政务、财务、事务等内容细化绘制成通俗易懂的图表，真正做到群众“看得见、看得全、看得懂、能监督”；最后，规范村务公开程序。建立健全村务公开制度和程序，通过村制定公开方案、乡镇审核备案、适当形式公开、征求群众意见、整改情况反馈五个步骤，坚持对重大事项决策的事前、事中、事后的全过程公开和评议，使群众参与于决策之前，监督于决策之中，评议于决策之后。

（三）创新公开方式，扩大民主参与范围

在完善和坚持原有的线下、实体公开栏的方式外，着力探索和创新其他村务公开方式，让广大村民在占有充分信息的基础上实现对乡村事务的民主参与，充分保障基层群众的民主权利。一方面，可以通过走村入户的方式，到田间地头、农户家中与村民面对面摆谈，征集村民最希望公开的村务内容以及最愿意接受的公开方式。其次，尝试从信访反映问题中筛选出可公开的村务事项内容，杜绝上访问题于摇篮中；另一方面，通过网站、微信公众号、QQ群等新媒体公开村务信息，探索推进“互联网 监督”的网络平台全覆盖模式，推动村务上网络、手机和电子服务终端，最大程度做到村务信息的公开、透明，重视对农村土地征用补偿及分配、村集体债权债务、村级财务收支等重大村级事务的公开。

（四）强化督导检查，确保自治有效落实

一是采取明查暗访、定点定面定时查等多种方式相结合，通过各驻村人员参与督查工作的途径，形成有效的督导制度；二是将村务公开纳入对村级基层民主政治建设目标考核内容中去，牢固树立村干部“不抓村务公开是失职，抓不好村务公开是不称职”的责任意识；三是建立系统的考评与责任追究机制，对各村的村务公开工作进行考核，将其与村干部报酬、村工作经费等挂钩，对公开不及时、不按规定公开或弄虚作假的情况，进行批评教育再限期整改落实，对情节严重、造成恶劣后果的要严肃追究相关人员责任，确保各项工作严格落实，确保农村自治不浮于表面。