刘长勇 等：中国退役军人优抚工作的发展历程

党的十九大报告提出：“组建退役军人管理保障机构，维护军人军属合法权益，让军人成为全社会尊崇的职业。”纵观退役军人优抚政策可知，我国优抚工作已由济困帮扶型向保障服务型转变。总体而言，我国退役军人优抚工作呈现以下特点：优抚内容愈发丰富；法律体系日趋完善；管理体制更加高效。2018年，国家成立退役军人事务部，标志着我国退役军人优抚工作迈入了一个全新的发展阶段。

一、我国古代军人优抚制度探源

在古代，军士参战多是义务性的，对士兵的优抚则带有明显的恩赏性。

（一）义务型优抚，救济兵士家属

这一优抚形式多出现在古代村寨或部落社会中，团体内每个成年男性均有参战的义务，村寨或部落给予优抚待遇。一是进行命价赔偿。男性在部落间冲突中战死，经过调解之后双方部落按伤亡人数进行命价赔偿，赔偿的钱粮发至死者家属手中。二是优待死者妻女。在村寨间冲突或对外征战中死亡的，首领组织寨民轮流给予死者妻女食物救济，并由村寨共担其家庭赋税，直至其妻女去世。三是组织帮种转场。在村寨或部落冲突中，若有男性战死，首领会组织成员帮助死者家属进行耕种田地或转场。

（二）嘉勉型优抚，给予照顾殊荣

其一，医治伤残，协助安葬。西周时期，国家设“疡医”一职负责残疾军人的医治工作。汉代规定“军士不幸死者，吏为衣衾棺敛，转送其家”，形成了完整的“恤典”制度。其二，祭奠将士，追封谥号。名将霍去病去世，汉武帝专门令人为其建墓祭奠。对战争中死亡将士，宋朝除追封谥号外，还给予妥善安葬并“遣使致祭”。其三，集中安置，优待家属。朱元璋曾提出：“士卒……伤残者既不可备行伍……可于宫墙外周围隙地多造庐舍，令废疾者居之……因给粮以赡之，使得有所养也。”隋文帝时期则规定“军人毕世免徭役”。

（三）恩赏型优抚，按功封地养老

首先，奖励银钱，鼓励出征。三国时期曹操曾提出“军无财，士不来；军无赏，士不往”的主张。宋仁宗时规定，军士经战至废折者，给衣粮之半终其身，不愿在军，人给钱三十千听自便，以此鼓励战士出战。其次，按功行赏，封地赐爵。战国时期，各国已普遍形成“军功赐爵制”。秦商鞅变法时实行按军功授爵，爵至九级即可以享受300户人家的税收。再次，轮休制度，抚恤伤老。两晋南北朝时兵户轮休制度已发展完善。宋朝则规定士兵可以请病事假、丧假。明朝规定武官残疾者，月给米三石，优养十年。清乾隆年则规定守备以上因老、病告休，曾经出兵打仗受伤，年六十以上者给予全俸，年五十以上者给予半俸。

二、济困帮扶型优抚：革命战争时期的优抚工作

革命战争时期，国家多为退役和伤残军人提供实物补偿及优待家属方面提供优抚服务，以帮助解决生活困难。

（一）土地革命时期的优抚工作

一是军属优待，管顾生产。三湾改编时毛泽东提出以“官兵平等”为主要内容的优待制度。1931年《中国工农红军优待条例》提出，家在苏区的红军战士,本人与家属均须与当地贫苦农民一样平分土地、房屋、山林、水池等。1934年《中国共产党中央委员会中华苏维埃共和国人民委员会关于优待红军家属的决定》则规定，对于劳动力不足的红军家属，须组织群众帮助其耕种和收获。二是伤亡抚恤，照顾生活。1931年《红军抚恤条例》规定，红军服务期间因劳成疾或因伤残废不能继续服务者，给予每年不少于40元的终生抚恤金；全残者则每年不得低于50元。因伤病死亡者，应在革命历史博物馆陈列烈士遗物并登报表扬其功绩，同时建碑纪念。三是退役安置，惠顾医疗。《中国工农红军优待条例》规定，对于因病因伤退役者，政府设立残废院并支付一切生活费用让其休养。对于不愿入院生活的，则由政府按年发给终身抚恤费。对于服役年满且符合条件的退役者，可退职休养,由国家补助其终身生活；对于不愿退伍而继续服役的,则给予特别优待。

（二）抗日战争时期的优抚工作

首先，优待抗日军人和抗属。1937年，边区政府颁布《陕甘宁边区优待抚恤抗日将士条例》与《陕甘宁边区优待抗日军人家属条例》规定，抗日军人及家属住公房免缴租金；公营商店购物享受减价优惠；其子弟入学优先录取并免缴一切费用；免费在公营医疗单位看病治疗等。其次，抚恤残废牺牲老病。1940年《陕甘宁边区抚恤暂行办法》规定，对牺牲将士的家属一次发给抚恤金大洋20元；对于残废者除发放残疾证书外，还依其残废程度按年发放10至30元抚恤金。再次，对退役士兵多元安置。1942年，陕甘宁边区政府颁布的《抗日军人退伍及安置暂行办法》规定，对愿务农的退役军人每人分配3至5垧土地[①]；不愿务农者发资本金500至1000元鼓励其经商或介绍其到工厂、商店做工。此外地方政府还选定适当区域设立退伍军人新村,集体安置生产。

（三）解放战争时期的优抚工作

其一，适时分配土地。1948年《中共中央关于土地改革中各社会阶级的划分及其待遇的规定(草案)》规定，革命军人家属在乡村以农业为生者，无论本人存亡，在分配土地时，应将本人计入家庭人口，分得和农民同样的土地财产；革命军人退伍时，如果不能回到其已留给土地财产的家庭，应当另行分给土地、财产，或助其获得其他生活方法。其二，照顾子女入学。1949年《陕北行政区烈军干属子女入学办法草案》规定，对于符合条件的贫苦烈、军、工属的子女，可由政府资助其就地入学并给予粮食补贴。其三，给予实物补助。1949年的《革命军人家属优待条例》特别规定，要在土改中适当照顾军属土地粮食、优抚对象子女享有公费教育优先权、工厂及商店优先使用军属、医疗费酌情减免及家属生活困难的可给予实物补助。同时，还提出要为军属贺功贺喜、送光荣匾、重要节日慰问、开会设军属席等。

三、激励褒扬型优抚：新中国成立后的优抚工作

新中国成立后，经济水平提升，国家优抚工作多以给予退役军人及家属荣誉奖励或安置就业的方式进行，从而起到激励和褒扬优抚对象的作用。

（一）优抚工作的巩固时期（1950——1953年）

第一，详细划分残废等级，分级给予食粮补贴。1950年《革命残废军人优待抚恤暂行条例》将革命残废军人按照其残废轻重和失去劳作能力的大小划分为六个等级，按等级给予食粮补贴。同时规定应给有工作能力的革命残废军人分配工作。第二，给予荣誉奖励，照顾烈军属生活。1950年，《革命烈士家属革命军人家属优待暂行条例》做出贫苦烈、军属到公共卫生机关治疗疾病时应酌情减免医药费；在同等条件下，贫苦烈、军属有领取社会救济与借贷之优先权。第三，给予食粮抚恤。同年的《革命军人牺牲、病故褒恤暂行条例》规定，牺牲、病故革命军人、曾立大功一次以上者，其家属除享受规定抚恤粮之外，另增发应领抚恤粮之四分之一。

（二）优抚工作的规范时期（1954——1966年）

其一，开办伤残军人学校，安置就业。1955年《中华人民共和国兵役法》颁布，标志着优抚工作走上了法制化的轨道。在就业方面，政府开办伤残军人学校接收自愿参加学习的残疾军人，为其普及初中文化教育，毕业时为其安置工作。其二，撰写英名录，报销丧葬经费。国家组织专人撰写烈士英名录，搜集、整理烈士的遗物并进行展览。此外，烈士及军队的干部牺牲或病故后，丧葬费用可享受一定比例报销。其三，追认烈士，授予荣誉称号。从建国初至1960年代，经过追认的革命烈士共有六十二万九千多人，发放给烈士家属的抚恤金共一亿九千二百三十三万九千多元。

（三）优抚工作的破坏时期（1966——1976年）

整体而言，文革时期的优抚制度遭到了一定程度的破坏甚至出现了倒退，主要表现是撤销各级优抚机构，废止原有优抚条例。直至1972年，优抚事业才逐渐出现了转机。一是安置工作，解决困难。1972年出台的《国务院、中央军委关于军队复员干部安排工作后工资待遇问题的通知》要求，对安置回农村的复员干部，根据工作需要和本人条件，优先考虑在企、事业单位安排工作。《关于分配1974年退伍军人的通知》则要求对于回农村的退伍军人，要做好思想动员工作，解决他们生产和生活中的实际问题，使其安心农业生产。二是划分伤残等级，调整抚恤标准。1977年，财政部下发了《关于调整在乡革命残废人员抚恤标准的通知》，规定对在乡的革命残废人员依等级和职业给予每年80至520元的抚恤金。三是纳入援外人员，给予关怀照顾。1974年，财政部、外经部下达《关于援外出国人员牺牲、病故善后抚恤问题的处理意见》，规定凡出国援外人员因公牺牲者，可以评定为革命烈士并对其家属进行热情关怀和适当照顾。

四、保障服务型优抚：改革开放以来的优抚工作

改革开放以来，国家实力全面提升，对退役军人的社会保障更加精细，国家服务退役军人的理念更加丰富。

（一）恢复与革新时期（1977——2000年）

1978年3月成立民政部，设优抚局专门负责优抚工作，民政机构系统重新运转。首先，恢复名誉和待遇，扩大优抚形式。1981年，民政部给福建省民政厅作了《关于烈军属的地、富、反、坏分子已改变成份或已摘掉帽子的可否享受优待问题的批复》，提出“凡烈、军属中已改变成份、摘掉四类分子帽子或邢满释放恢复公民权利的人，均可以按政策规定享受烈军属的政治和物质优待”。1988年的《军人抚恤优待条例》则规定，优抚对象在与其他群众同等条件下，享受就业、入学、救济、贷款、分配住房的优先权。其次，优待老红军与老干部，重视物质待遇。1979年，民政部、国家劳动总局和财政部下发了《关于解决部分老红军、老干部工资过低和生活困难补助问题的通知》，要求适当提高老红军、老干部中工资待遇。《关于城市烈属、病故军人家属定期定量补助问题的通知》则提出工资收入较少，生活经常发生困难的烈属、病故军人家属，都由县、市市辖区民政部门给予定期定量补助。再次，追功授誉与悼念祭扫，完善法规条例。1980年的《革命烈士褒扬条例》规定，对于“为保卫或抢救人民生命、国家财产和集体财产壮烈牺牲的”我国人民和人民解放军指战员，可以评定为革命烈士，其家属称为革命烈士家属。同时，国家还相继推出了一些重大节日的祭扫活动并将其固定下来，如抗战胜利纪念日、红军长征纪念日等。1980年的《革命烈士褒扬条例》成为我国第一部专门的烈士褒扬法规条例。1997年出台《伤残抚恤管理暂行办法》规定，由国家根据伤残性质和伤残等级，参照全国职工平均工资确定抚恤标准。

（二）全面提升时期（2001年——2017）

进入新世纪，关于优抚工作的法规条例明显增多，内容也更加多样。第一，提倡自主择业，安置家属就业。2001年的《军队转业干部安置暂行办法》规定，对于自主择业的军队转业干部由政府协助就业、发给退役金，对于荣立军功绩和在边远艰苦地区或者从事飞行、舰艇工作满10年、15年、20年以上的，则增发退役金。2013年《军人随军家属就业安置办法》规定，烈士遗属、因公牺牲军人遗属和战时荣立二等功以上奖励军人的随军家属需要安置就业的，当地人民政府应当优先安置。第二，照顾烈士子女，鼓励个体经营。2004年的《军人抚恤优待条例》与2011年的《烈士褒扬条例》等均规定，残疾军人、烈士、因公牺牲军人等的子女报考普通高中、中等职业学校、高等学校或考录公务员的，在与其他考生同等条件下优先录取。烈士遗属从事个体经营的，工商、税务等部门应当优先办理证照，在经营期间享受国家和当地人民政府规定的优惠政策。第三，调高抚恤标准，提升服务管理。《军人抚恤优待条例》规定，退出现役的因战、因公、因病致残的残疾军人由国家供养终身，因病死亡的，对其遗属增发12个月的残疾抚恤金，作为丧葬补助费。《ADDIN CNKISM.UserStyle军队离休退休干部服务管理办法》则规定，要为军休干部老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐创造条件。

（三）优化升级时期（2018——至今）

其一，统一归口管理，提升优抚专业化水平。2018年4月16日，退役军人事务部挂牌成立，改变了过去“多龙治水”的管理格局，为维护军人军属合法权益，加强退役军人服务保障体系建设打下了坚实基础，开启了优抚工作的新篇章。其二，注重优抚服务，加强信息化管理。2018年出台的《关于促进新时代退役军人就业创业工作的意见》提出，要加强信息化建设，保障退役军人在享受普惠性就业创业扶持政策和公共服务基础上再给予特殊优待。其三，推行终身职业技能培训。2018年的《国务院关于推行终身职业技能培训制度的意见》指出要对即将退役的军人开展退役前技能储备培训和职业指导，对退役军人开展就业技能培训。

五、中国退役军人优抚工作的特征

土地革命以来，中国的优抚制度无论从内容、体系及管理方面，都日益完善和健全，实现了立体化保护退役军人的合法权益。

（一）优抚内容愈发丰富

第一，由食粮补贴向普惠性优抚转变。红军时期，对退役军人的抚恤多以食粮补贴或者帮助耕地为主。改革开放之后，对退役军人的抚恤则包括安置就业、保障医疗、分配住房、负责养老等多项内容。第二，从安置就业到安置与自主择业相结合。建国之初，国家多采用就业安置的方式对退役军人进行安置。受市场经济的影响，国家现开始提倡军人自主择业，鼓励其自主创业并提供各项优惠政策。第三，对家属的照顾更加细微。建国前，政府建立小学对烈士子女免收学费和提供补助。现在，国家则规定，残疾军人、烈士、因公牺牲军人等的子女报考普通高中、中等职业学校、高等学校或考录公务员的，在与其他考生同等条件下优先录取。

（二）法律体系日趋完善

一方面，转变立法体例。改革开放之前，我国的优抚工作多以条例和办法的形式开展，进入新世纪之后，国家连续多年出台各种优抚工作法律和法规保护退役军人的合法权益。另一方面，构建法律体系。1929的《优待红军家属及抚恤伤亡实施条例》等条例成为党的历史上最早出现的关于红军战士抚恤、优待及退役安置政策的规定。截止当前，中央及各级政府出台的优抚条例逾千余份，立体化维护了退役战士们的合法权益。

（三）管理制更加高效

井冈山革命时期，即在根据地设置红军士兵委员会（政治部）和后方留守处，专门负责优抚工作。新中国成立后，1949年，中央人民政府内务部成立负责优军优抚事项。1978年设立民政部负责优抚、退役与安置工作。1981年，国务院退伍军人和军队退休干部安置领导小组成立。2018年，国家成立退役军人事务部，专门负责退役军人的优抚工作。至此，国家优抚工作结束了“多龙治水”的局面，优抚工作更加专业化和精细化。