祝 捷:应将方舱医院模式纳入我国应急治理体系

武汉方舱医院已经于3月10日休舱,历史使命也告一段落。作为武汉抗击新冠肺炎疫情中创造的崭新模式,方舱医院无论是在医学领域还是治理领域都取得了良好的效果,为打赢疫情阻击战作出了巨大贡献。在呼吸道传染性疾病中使用方舱医院,不仅在我国防疫史上尚属首次,在世界防疫史上也是第一次。方舱医院的建立,为我国乃至于世界应对类似疫情提供了宝贵经验,势必对未来预防和处置突发公共卫生事件产生重大而深远的影响。

尽管方舱医院模式首先运用于防控新发呼吸道传染病,但也可以运用于应对其他类型传染病、重大突发公共安全事件乃至于生化战争等领域。总结和提炼方舱医院模式对完善我国应急治理体系的启示,对于推进我国应急治理体系和治理能力现代化意义重大。

第一,修改完善法律法规,把方舱医院模式作为我国应对突发事件的法定模式,为方舱医院模式奠定法治基础。作为一个新事物,我国现行法律法规尚未对方舱医院模式作出明确规定。当前,《传染病防治法》《突发事件应对法》和《突发公共卫生事件应急条例》已对指挥部的决策机制、地方政府的属地责任以及临时征用民用建筑、物资,对人员、交通实施临时性管控等作出规定。下一步,应通过修改相应法律法规,以法律形式确认方舱医院模式的地位和作用,确定各方主体的权利、义务和责任,建立方舱医院选址以及备用建筑建设的环境评价机制和生物安全评价机制,健全与方舱医院启动、建设和运行有关的信息公开制度,完善专家和民众参与方舱医院相关决策的公众参与制度,把方舱医院模式作为应对突发公共卫生事件以及其他突发公共安全事件的法定模式,为方舱医院模式提供更加充足的合法性依据。

第二,把方舱医院的建设和使用列入各级突发公共安全事件应急预案。在制定修订全国以及各地突发公共安全事件应急预案时,把方舱医院建设和运行作为重要内容。一是把方舱医院的储备和建设纳入各级各类突发公共安全事件应急预案,在预案中明确方舱医院的性质和功能,规定方舱医院的建设、启动和责任主体,把方舱医院模式纳入应急治理体系。二是修改相应民用建筑标准,把能够在24小时内改建为方舱医院作为体育馆、会展中心、大型厂房等大型民用建筑的一项强制性要求,对选址、场地、通风、管道等作出明确要求。四是建立与方舱医院备用建筑相配套的医疗物资储备库,能够满足方舱医院建设及时、大量、就近调动医疗物资的需求。三是建立方舱医院备用建筑的分类标准,按照突发事件的应急响应等级设定不同类型、规模的方舱医院,以人口或者县级行政区域作为确定方舱医院备用建筑数量的依据。四是明确启用和预备方舱医院的应急响应等级,赋予地方政府根据应急响应决策启用或预备方舱医院的权限,尽量缩短决策链条。五是建立科学决策机制。科学决策是方舱医院决策的一大特色,为方舱医院建设提供了坚实的科学依据,也在紧急状态下有力支撑了方舱医院建设的权威性。把科学决策作为方舱医院决策的一项要求列入应急预案,可突出专家作用和功能,畅通科学结论和有效专家建议的制度化渠道。

第三,建立支撑方舱医院运行的保障体系。坚持“全国一盘棋”和“集中力量办大事”是我国治理体系的显著优势,在方舱医院模式中也发挥了重要作用。把制度优势转化为治理效能,需要将非常态化的应急措施转化为建构支撑方舱医院运行的保障体系。一是将定点医院包建模式制度化,为方舱医院备用建筑确定对口支援的常设医院,由对口支援的常设医院在平时承担备用建筑医疗环境和储备物资体系的评估和监督,在应急状态时承担方舱医院的运行和维护。二是形成属地管理和多部门联动的管理机制,以方舱医院所在地人民政府作为牵头管理单位,负责保障物资供应,协调解决方舱医院建设和运行中的各类问题。构建以方舱医院为节点的病患收治和康复机制,发动地方政府、各部门、基层组织和社区的力量,在入舱前收治、在舱时支撑、出舱后康复全流程建立保障机制。三是建立方舱医院相关知识的普及宣传机制。为避免对方舱医院的误解再次发生,澄清对方舱医院的各类谣言和错误认知,应当把方舱医院作为应对突发公共卫生事件的普及性知识进行宣传,总结武汉方舱医院实践的特色、优势和经验,编写面向不同层次不同年龄、形式多样的普及性读本,建立对方舱医院的基本常识,避免不必要的恐慌,更要避免在方舱医院选址中的邻避效应。

第四,明确方舱医院建设的启动主体和建设责任主体的行为规范,厘清各方主体的权利、义务和责任。按照行政区划以及应急响应的级别,确定方舱医院建设的启动主体和建设责任主体。根据新冠肺炎疫情期间方舱医院启动的经验以及相关法律法规,方舱医院的启动应当在征求专家意见的基础上,根据上级指挥机构或派出指导组的指导下,根据统一安全,由所在地副省级城市或地级市指挥部(人民政府)作出决策;特别重大的,由全国性指挥机构直接作出决策。建设责任主体一般按照“下沉一级、属地管理”的原则确定,建设责任主体承担选址、建设改造、交通管制、人员和医疗资源调配、安全保卫等职能。作出启动方舱医院的主体负责指导、监督建设责任单位的工作,必要时可以直接领导建设工作。征用方舱医院的措施及界限,厘清各方主体的权利、义务和责任。依据有关法律法规,明确征用民用建筑建设方舱医院,以体育馆、会展中心、国有企事业单位用房等公共建筑为主,一般不征用私人民用建筑和私营企业用房。确需征用的,应当符合法律规定并给予相应补偿,同时对因改造方舱医院产生的损害进行合理补偿。在方舱医院建设和运营过程中,可以采取临时交通管制、场所隔离、人员流动暂时限制、信息管制等措施,但不得因方舱医院建设和运营过度限制公民、法人和其他组织的合法权利。方舱医院建设和运营涉及多主体协作,因而需要建立基于方舱医院的多主体关系网络,明晰各政府部门、医疗机构、基层群众自治组织(社区或村)以及军队等各方主体的关系,律定各方主体的权利、义务和责任。

方舱医院模式是在应急状态下产生的新模式,需要及时、全面纳入我国应急治理体系,通过标准化、规范化和制度化的手段,形成一整套可复制、可推广的制度模式,以新鲜经验助力我国应急治理体系和治理能力现代化。

(作者:武汉大学法学院副院长、教授   祝 捷)


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