长江“病”了，有何“药方”？人大常委会委员热议我国首部流域法

为长江“治病”需要一部专门的法律，作为我国首部流域法，长江保护法的立法工作备受关注。12月27日，十三届全国人大常委会第十五次会议首次分组审议长江保护法（草案），标志着这部法律距正式出台已不遥远。

首次与公众见面的法律草案怎样解决“九龙治水”等老大难问题？如何与既有法律衔接？怎样保护长江流域的生态环境？会上多位全国人大常委会委员就此建言。

有专家表示，理论上讲我国七大流域都需要立法，但长江是其中最紧迫的。未来长江立法经验可为其他流域提供借鉴。

长江三峡湖北省秭归县水域。新华社图

首部流域法如何衔接既有法律

为某一流域单独立法，这在我国还是首次。

据悉，我国目前有4部涉水法律，《水法》《水污染防治法》《防洪法》《水土保持法》，从水资源利用、水生态环境保护、水污染防治等不同角度作出规定。长江保护法（草案）如何与既有水法不“打架”，又从中“取经”？

12月27日的分组审议会上，多位全国人大常委会委员建议，要特别注意厘清法律草案与既有法律的关系，做好“加法”的同时，也要做好“减法”。 

全国人大常委会委员周洪宇提出，草案应进一步明确立法定位，使之成为长江保护的根本之法。“以上涉水四法应为一般法，而长江保护法（草案）是特别法、专门法、保护法。”周洪宇称。草案应针对特定时期的特定问题，是问题导向性的实施性法律。

全国人大常委会委员古小玉认为，目前草案某些内容与既有法律重叠。他建议，草案与长江有关的条款可以拟定得更具体一些，而其他法律已有的内容可以规定得更原则一些，甚至可以不再重复规定。

上海财经大学法学院教授王树义告诉南都记者，目前基本没有发现草案内容与既有法律冲突的现象。不过，草案目前还比较粗糙，某些规定不够具体，相信在接下来的二审稿、三审稿中会进一步细化。 

冬日时节，长江三峡第一峡瞿塘峡景色秀美。新华社图

“长江病了，而且病得还不轻”

为何要对长江特别立法？

“长江病了，而且病得还不轻。”国家主席习近平曾对长江生态环境作出“诊断”。

草案提到，长江全流域涉及19个省（市、区），在维护国家生态安全中的地位举足轻重。然而，今天的洞庭湖、鄱阳湖频频干旱见底，长江部分水系严重断流、河湖生态功能退化、生物完整性指数达到了最差的“无鱼”等级，一些珍稀、濒危野生动植物种群数量急剧下降。

草案拟规定，把生态修复摆在压倒性位置。然而，多位曾参与过法律起草工作的专家表示，十几年前甚至几年前还没有如此明晰的定位。

呼吁长江立法的声音最早出现在上世纪90年代。王树义曾在2006-2010年带领团队进行长江流域立法研究，最终起草出《中华人民共和国长江法（专家建议稿）》。

“长江法”与“长江保护法”两字之差，可见法律侧重点的差异。王树义告诉南都记者，当时业内的主流观点还是保护与开发并重，直到近年顶层设计出台后，才明确将保护作为重点。

王树义所称的顶层设计是，2016年1月和2018年4月，习近平先后在重庆和武汉主持召开推动长江经济带发展座谈会，强调“当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护、不搞大开发”。这也成为了长江保护法（草案）的指导原则。 

周洪宇认为，作为保护法，草案内容应该与以往侧重开发与利用的法律有根本区别，在相当长的时期内，保护是压倒性任务。

王树义则认为，谈长江保护不能脱离一个重要的现实背景，即长江经济带发展已成为国家战略之一。长江经济带11省市承载了6亿人口，贡献了超40%的GDP总量。“生态修复的目的是什么？经济社会发展需要资源支撑，为长江‘治病’是为了让它担负起支撑经济高质量发展的重任。”

湖北经济学院法学院教授邱秋告诉南都记者，法律草案的内容较为全面，虽然叫“保护法”，但不仅局限于生态环境保护，对国土规划、岸线利用、航道管理、水资源利用等开发方面的内容都作了规定。

此外，我国有七大流域，是否每一条都需要立法？王树义称，理论上讲应该，但实际中立法资源有限。长江是最需要制定法律的，这取决于长江在经济社会发展当中的地位和作用。不同流域有特性也有共性，未来长江立法的经验可为其他流域提供范例。

2019年12月13日，天兴洲是长江武汉段的一座江心洲，受水位持续走低影响，天兴洲洲头及北部河汊大片沙洲露出水面。新华社图

建议管理机制进一步落实

多位专家表示，长期以来，长江“九龙治水”、多头管理、各自为政的现象一直困扰着长江流域环境的保护与管理。管理制度是草案立法的最重要内容之一，也是最大难点之一。

据悉，长江流域包括19个省（市、区），各地出台本地的地方性规定。此外，多个国家部委都有长江的部分管辖权，水利部下属的长江水利委员会、交通运输部下属的长江航务管理局、农业农村部下属的长江流域渔政监督管理局办公室等等，都承担着职责范围内的管理工作。 

草案拟规定，国家建立长江流域统筹协调机制下的分部门管理体制，长江流域协调机制由国务院建立。

“长江流域协调机制”是草案目前给出的答案，但是多位全国人大常委会委员建议，相关规定还不够具体，应进一步落实到具体机构。 

全国人大常委会委员刘修文认为，“机制”多指相关主体的关系和运行方式，是否可以直接规定由“长江流域协调机制”负责开展相关工作还有待商榷。

全国人大常委会窦树华称，目前草案的表述存在断档，落地不踏实。为保证长江流域协调机制真正落地，切实发挥作用，建议国务院下一步建立机制时要明确具体的办事机构和工作程序，如果法律中能明确协调机构会更好。

瞿塘峡的起点白帝城。 新华社图

法律草案长出了“钢牙”

近年来，过度开发让长江承担着生态环境破坏的苦果。2019年1月，农业农村部等三部委联合发布的《长江流域重点水域禁捕和建立补偿制度实施方案》指出，长期以来，受拦河筑坝、水域污染、过度捕捞、航道整治、挖砂采石、滩涂围垦等影响，长江珍稀特有物种资源全面衰退。 

为此，法律草案拟对岸线开发、生产性捕捞、河道采砂、航道管理等作出规定，并且明确了处罚措施。 

例如草案提出，国家建立长江流域河道采砂许可制度，违反规定者可被处以违法所得五倍以上十倍以下的罚款，构成犯罪的依法追究刑事责任。

“这意味着法律长出了‘钢牙’，能‘咬人’，而且还很疼。”周洪宇对南都记者表示，草案明确了严厉的处罚措施，确保了法律的刚性。 

除了“督企”，周洪宇还建议草案增加“督政”方面的内容。明确国家机关及工作人员的监管责任和制裁措施，通过人大监督、督察、目标责任与考核、约谈、挂牌督办等机制，保障长江生态环境保护监督管理体制的有效运行。

此外，草案提到了公益诉讼方面的内容。草案拟规定，长江流域设区的市级以上人民政府及其有关部门可以按照国家有关规定提起生态破坏或者环境污染损害赔偿诉讼。

对此，多位全国人大常委会委员提出建议，除了地方政府，起诉的主体还应增加社会组织以及检察机关。 

在全国人大常委会委员鲜铁可看来，实际上有的地方政府可能出于政绩等因素考虑，不愿对破坏生态环境的企业提起诉讼，因此增加社会组织和人民检察院是很有必要的。尤其是人民检察院，不仅可以提起民事公益诉讼，还可以对政府及其相关部门提起行政公益诉讼。

长江巫峡段一景。  新华社图

建议畅通社会监督和参与渠道

在分组审议会上，还有多位全国人大常委会委员建议，保护长江是全社会的责任，草案应增加公众监督和参与的内容。

“长江生态环境的整治、修复和提升应该是千万人的事业，草案最大的不足就是公众参与的条款缺乏。”全国人大常委会委员马志武称。

全国人大常委会委员韩梅建议，应明确长江保护法为“共治法”的属性，设专章阐明公众环境权利的构成与内容，以及各级环保主管部门、排污单位、建设项目信息公开的义务以及环境公益救济制度。扩大和明晰环境信息公开目录；建立公益诉讼基金对权利诉求方提供资金和法律援助，对有效监督举报的民众要给予实质性的奖励。（林方舟）

（责任编辑 罗晓贤）