陈莹 等：农用地征收过程中的增值收益分配研究

伴随着城镇化的快速推进，我国非农建设用地的需求呈现出显著增长的趋势，越来越多的农用地被政府征收，转变为城市建设用地。在这个过程中，土地的权属得到转移，土地价值得到大幅度提升，土地增值收益在多个利益主体间实现再次分配。从市场经济的视角看，当前被征收的农用地资源并没有按照市场运行的价格机制、竞争机制以及供求机制进行配置，而各利益主体的社会经济地位有着显著差异，尤其是农民作为交易群体一方，在农用地征收过程中处于弱势地位，遭到了极大的利益损失，这迫切要求改革土地征收制度，构建科学的土地增值收益分配机制，保持各利益主体分配关系的公平合理。

目前，学术界对于土地增值收益的形成、测算及分配等问题进行了一定研究。在土地的增值收益形成方面，邓晓兰、陈拓认为，土地征收增值收益由自然增值、人工增值和制度增值三方面产生。朱一中认为，农用地与非农用地相比，其功能相对单一，在进行转化以后，土地利用方式向多样化趋势转变，投入成本和产业价值增加，资本有机构成抬高，土地价值也随之提升。邓宏乾认为，主体对某个地段或地块进行的一系列开发和投资，会直接带来该地段或地块的价值增值，还将导致周围其他地段或地块的价值增值。魏子博、颜玉萍等指出，现实中土地增值收益分配存在忽略了部分主体贡献和应该“返还社会”的土地增值实际上被少数人垄断的问题，分配的主要争议是初次分配“涨价归公”的土地增值如何“返还社会”，以及再次分配产生的土地增值如何“返还社会”。梁流涛、李俊岭等选择河南省典型项目区作为样本进行实证分析，从土地发展权和要素贡献理论的视角出发，综合考虑土地用途、产权关系、供求状况、投资水平的变化所形成的土地增值收益的过程，构建农地非农化过程中的土地增值收益测算模型，确定了商业、住宅和工业用地的土地增值收益测算方法。刘永健、耿弘等以长三角地区的26个城市为例，对其农用地征收、出让和开发环节中所产生的增值收益在政府、农民和开发商之间的分配数额进行测算，通过基尼系数评价增值收益分配过程中的公平性，并探讨了推动增值收益公平分配的策略。在土地增值收益分配方面，学者们从分配主体及依据、分配思路及方法、分配现状等方面进行研究。刘灵辉认为承包经营权补偿分配以“地权”为依据，土地所有权补偿分配以“成员权”为依据。王克忠认为，农民拥有农用地的完全产权，征收农用地时应当依据土地市场中的价格对农民进行全额补偿，保证农民获得绝大部分的土地增值收益。林瑞瑞、朱道林等认为，征收、出让、开发三大环节产生了土地的增值，应依据土地增值的产生环节及相关的利益主体来对农地非农化的过程中产生的土地增值收益进行分配。徐进才、徐艳红等从失地农民的利益保护视角展开讨论，运用德尔菲法对农地转用过程中各利益主体的投资额和承担风险的比例进行综合计算，以确定土地增值收益在相关利益主体之间的分配关系。陈莹、王瑞芹以武汉市江夏区和杭州市西湖区为研究区域，调查不同地区、不同时期失地农民的福利水平，评估土地征收补偿和安置政策的实施情况。

综上所述，在研究土地增值及收益分配方面，仍以定性研究为主，学者们主要从土地增值来源及相关制度改革等视角探求农用地增值收益分配的合理路径，实证研究也主要停留在现有的增值收益分配比例的测算上，而理论上如何合理分配土地增值收益，理论和实际的差异有多少，如何改进现有的土地增值收益分配制度等这样一些核心问题并没有得到有效解决。因此，本文将以湖北省为例，以分配主体（农民集体和政府）在农用地征收过程中的贡献及承担风险的大小为收益分配依据，按照“收益分享，风险分担”的原则，构建合理的收益分配关系，并测算出在现有制度安排下的各主体收益分配比例，通过理论与现实的差距，提出收益分配制度的改革方向，为政府的制度改革提供参考。

一、土地增值收益分配的理论框架

（一）参与分配的利益主体及依据

土地征收过程涉及不同利益主体——政府、农村集体和农民。我国法律明确规定，农村土地属于农民集体所有，而农民又属于集体内的成员，通过承包等方式取得农用地使用权并从中获得收益。在征地时，政府往往会把土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费等一次性支付给农村集体经济组织，然后由其自行安排在集体和农民之间的分配，农民和集体经济组织的内部分配还没有确定的标准，每个地区有不同的规则和实施办法。因此，我们将农村集体和农民当作一个利益主体——农民集体。政府分为中央政府和地方政府。中央政府是国家公共利益的最大提供者和守护者，在土地征收过程中承担管理和监督职能，它主要是站在国家整体发展目标的战略视野，制定土地征收的相关法律法规，确保耕地面积，引导土地合理利用，维护社会多方利益关系和福利水平。地方政府作为政策执行者，既要保证当地经济发展，又要保护耕地，它和中央政府主要是通过土地税费及土地出让金的分成来实现收益分配。我们也将其看做一个利益主体——政府。在土地征收过程中，增值收益的分配不仅要考虑各利益主体在此过程中做出的贡献，还应该考虑各利益主体所需要承担的风险，遵循“收益分享，风险分担”的分配原则，从理论上探讨合理的收益分配比例（图1）。（图片请点击文末“阅读原文”查看）

（二）利益主体对土地增值的贡献

农用地增值是用途转变和土地权属转移的结果。在经过土地征收后，集体所有的农用地转变成国家所有的建设用地（用途转换增值），但此时的建设用地基础设施还不完善，平整程度也达不到要求，其形态相对于成熟的建设用地来说还有较大的差距，因而被称为生地。在土地一级开发市场中，政府会将生地开发成具有“五通一平”或“七通一平”等一般使用条件的土地，即熟地（直接投资增值）。同时，土地储备中心等机构在储备土地的过程中，区位条件、城市规划及土地政策的实施都可能对建设用地的价值产生增值（间接投资增值）。在土地开发储备环节以后，政府将依据土地供应计划，用招标、拍卖或挂牌等方式对不同用途结构的建设用地进行出让，土地需求者则通过竞争最终与政府达成交易（供求性增值）。

从土地征收到出让的全过程里，不同形态的土地对应着不同的市场价格，其价格的差值就是本研究讨论的各土地增值部分在货币上的体现，增值主要由用途转换增值、投资性增值、供求性增值构成，而农民集体对土地增值的贡献主要表现为用途转换增值，政府对土地增值的贡献表现为投资性增值与供求性增值之和（图2）。（图片请点击文末“阅读原文”查看）

（三）利益主体承担的风险

农地资源在经济、社会、生态方面具有一定的价值功能。人们能够在农用地上种植农作物，并通过农产品获得经济收入，在农民养老、就业及生活等方面有着重要的保障价值。农用地还能保障粮食供给、调节气候、涵养水源等，对国家粮食安全、生态安全有着不可忽视的意义。农用地转为建设用地，意味着农地资源价值的损失，因而，可以将这种价值的损失看做农地被征收后各利益主体所需要承担的风险。

农用地征收过程中的风险主要包括经济产出风险、社会风险和生态环境风险，而社会风险又包含基本生活保障风险、就业保障风险和粮食安全风险。其中，政府损失的是农用地为全社会提供的生态环境价值和粮食安全价值，农民损失的是农用地产生的经济价值、基本生活保障价值和就业保障价值。考虑农用地价格本身就体现了农用地的直接经济产出价值，即农民的经济价值损失视为已经得到补偿，因此在征地风险构成和归属方面将不予考虑（图3）。（图片请点击文末“阅读原文”查看）

二、研究方法及数据来源

（一）研究方法

本文引入联盟利益分配模型，把土地征收过程中的各利益主体关系视为联盟合作关系，从而实现增值收益的分配公平，各联盟伙伴“合作”后根据各自的贡献和承担的风险确定分配比例。（具体内容点击文末“阅读原文”查看）

（二）数据来源

本研究所涉及的数据主要来源于《湖北统计年鉴（2017）》《湖北省城市建设年鉴（2017）》《湖北省农村年鉴（2017）》及湖北省各地市（州）2017年统计年鉴；湖北省各地市（州）国土资源局土地征收相关统计数据资料；湖北省各地市（州）国土资源局土地供应相关统计数据资料；湖北省各地市（州）国土资源局土地储备相关统计数据资料；湖北省农情网、中国农业信息网等。

三、土地增值收益分配的实证研究

（一）理论分配结果

结合相关数据，可以测算出农用地征收过程中各主体对土地增值的贡献比例及所需承担风险的比例，从而得出湖北省17个地市州农用地征收过程中的土地增值收益的理论分配比例和额度(表1)。（图表请点击文末“阅读原文”查看）

1.从主体对土地增值的贡献分配测算结果来看，湖北省土地征收过程中农民集体与政府对土地增值的贡献平均分别占总增值的27.31%、72.69%，两者比例近似于1∶2.5。其中，经济发展水平较高的武汉、黄石、宜昌、襄阳，其农民集体的贡献比例相对较低，大致在10%~18%，而政府根据贡献可以获得82%~90%的增值收益；经济发展水平较低的神农架林区农民集体的贡献比例高达50.38%，恩施、随州、仙桃和鄂州的农民集体贡献比例均在32%~38%。

2.从主体所需承担风险的分配测算结果来看，湖北省农用地被征收后农民集体与政府需要承担的风险平均分别占风险总额的68.55%、31.45%，两者的平均分配比例接近于2∶]1。各地市（州）之间风险分配比例的地区分异较小，除宜昌的农用地征收过程中面临的粮食安全风险最大，导致政府将承担较大的风险外，其他各地市（州）农民集体均需要承担的风险大致为60%~80%。其中，黄石、荆州、黄冈、咸宁、恩施、仙桃、天门在农用地征收过程中农民集体所承担的风险比例在70%以上。

3.考虑主体贡献及承担风险，农用地征收过程中农民集体应获得的土地增值收益在湖北省各地市之间的分异较大。从分配比例来看，农民集体获得土地增值收益比例较高的地区依次是仙桃、神农架林区、咸宁和恩施，大致为60%~70%；较低的地区依次是是宜昌、襄阳、武汉、黄石，均在30%以下。从分配额度来看，农用地征收过程中农民集体可以获得的增值收益分配额最高的地区是武汉，为1438.41万元/hm2；最小的地区是神农架林区，为301.90万元/hm2。总体上，经济越发达的地区农用地价值越高，农用地增值的总额及农民集体在农用地征收过程中可以获得的增值收益额度相应会越高，但与此同时，在农民集体所获增值额一定的情况下，增值总额基数大在很大程度上会拉低分配比重，从而导致农民集体的分配比例越低。

（二）实际与理论分配结果的对比

从湖北省现有的征地补偿标准来看，除武汉、黄石、襄阳、荆州的主城区实施区片综合价补偿外，其他各地市州均按照统一年产值倍数进行补偿。实行统一年产值法的区域，其青苗补偿的最低标准采用征地统一年产值标准的1倍；实行区片综合地价的区域，其青苗补偿的最低补偿标准为区片综合地价的1/21。农民集体对土地增值收益的实际与理论分配情况的对比如表2所示。（图表点击文末“阅读原文”查看）

通过实际与理论分配结果的对比，从分配额度来看，经济发展水平越高的地区，农民集体实际可以获得的补偿额与理应获得的增值收益额差距越大。其中，武汉、黄石、荆州、襄阳、鄂州农民集体实际与理论分配额度的差值在500万元/ hm2以上，最高为武汉1257.69万元/ hm2，宜昌、孝感、咸宁、潜江、神农架林区农民集体实际与理论分配额度的差值在300万元/ hm2以下，最低为神农架林区252.31万元/ hm2。从分配比例来看，经济越发达的地区，农民集体在总增值收益中的实际分配比例与理论分配比例的差距越小。其中，武汉、宜昌、襄阳农民集体实际与理论分配比例的差值在15%~25%；仙桃、神农架林区的差值最为显著，超过了55%。

综上所述，农民集体的实际分配比例与理论分配比例存在一定的差距，这主要是由于当前的征地政策是一种强制性的单向行为，政府在与农民集体的利益博弈中居于强势地位。从当前的征地补偿政策来看，土地补偿费标准取被征农用地前三年年均产值的6~10倍，安置补助费标准取被征农用地前三年年均产值的4~6倍，农民集体最多也只能获得土地征收后近十年经济损失的补偿，却没有讨价还价的能力，因而在补偿标准上不能完全地体现其让渡土地发展权对土地增值所产生的贡献，在安置措施上也没有长远地考虑其失去土地后将要面临的风险。由此可见，现有的分配模式还不够合理，尤其是以统一年产值标准确定补偿的方式，极大地损害了农民集体的经济权益。而把各主体对增值的贡献因素及其风险因素综合纳入被征农用地增值收益的分配中，能适度提高农民集体的收益分配额度，平衡农民集体与政府的收益分配比例。

四、结论及政策建议

本文围绕农用地征收过程中的土地增值收益的分配问题，从理论和实证角度展开了系统的研究，得出的研究结论如下:

1

在农用地征收过程中增值收益进行分配时，不仅要考虑各利益主体对增值收益的贡献，还要考虑农用地被征收后各利益主体需要承担的风险，总体上体现“收益分享，风险分担”的原则。其中，农民集体对土地增值的贡献表现为用途转换增值，需要承担基本生活保障风险和就业保障风险；政府对土地增值的贡献表现为投资性增值与供求性增值，需要承担粮食安全风险和生态环境风险。

2

对湖北省17个地市（州）的测算，在农用地征收过程中，农民集体与政府对土地增值的贡献平均分别占总增值的27.31%、72.69%，其中，经济发展水平越高的地市（州）农民集体的贡献比例越低，经济发展水平越低的地市农民集体的贡献比例越高；农民集体与政府需要承担的风险平均分别占风险总额的68.55%、31.45%，各地市（州）之间风险分配比例的地区差异较小。

3

从理论分配结果来看，湖北省17个地市（州）的分异较大，农用地征收过程中农民集体可以获得的增值收益分配额度处于301.90~1438.41万元/ hm2之间，分配比例在19.18%~69.45%。整体而言，经济越发达的地区，农民集体在农用地征收过程中可以获得的增值收益分配额度越高，但分配比例越低。

4

通过实际与理论分配结果的对比发现，当前政策背景下的分配模式极大地损害了农民集体的经济权益。经济发展水平越高的地区，农民集体可获得的实际与理论分配额度之间的差距越大，实际与理论分配比例之间的差距越小。

基于上述结论，为保障农民及集体经济组织应有的权益，应改革现行的土地征收制度，提出以下建议：

1

制定合理的补偿标准, 适度提高补偿额度。一方面，可根据地区、地类等差异度量农民集体的贡献及风险大小，客观、全面地评估补偿额度；另一方面，除向农民集体支付必要补偿外，还可以根据当地的经济社会发展水平及政府的财政能力的高低，向农民及集体经济组织提供入股分红、异地移民、货币赔付、重新就业等其他补偿方式。

2

推行多元化的安置措施，健全农村社会保障。考虑大部分农民缺乏长期发展的能力，政府应更多地关注失地农民后续的生存。首先，构建完善的农村社会保障体系，使失地农民能够在教育、医疗、养老、就业等方面有所保障；其次，实行差异化的安置措施，经济发展水平较高的地区如武汉、黄石、荆州、襄阳等可以利用就业机会多的优势帮助失地农民找到合适稳定的岗位，经济发展水平较低的地区如咸宁、恩施、神农架林区等可以采取留地安置的方式给予失地农民重新经营土地的权利。

3

加强政府财政监督，促进收益合理配置。当前政策分配的实际情况来看，政府在一定程度上侵占了农民集体的合理经济权益，对此，政府应该转变以地生财的观念，减轻对土地财政的依赖；加强廉政建设，避免农民合法权益被侵害的现象产生；加强对财政资金的监管和合理配置，将政府获得的土地增值收益用于推动城市建设及乡村治理、扶持农业生产和农民致富方面。

4

引入竞争机制，完善土地交易市场。按市场价格对农民进行补偿的确能够提高农民集体所获土地增值收益的绝对值和比例，但不能解决根本问题。要加快推进城乡一体化建设，健全农村土地市场，创造农用地自由流转的平台和机制，从根本上改变单一的农用地流转模式，通过适当引入市场中的竞争机制来决定土地增值收益的分配，从而从源头上保障各分配主体的经济福利。

（作者：陈莹，华中科技大学公共管理学院副教授；杨芳玲，华中科技大学公共管理学院硕士研究生）