谢勇才：中国社会保障国际合作—何以可能、可为？

一、问题的提出

在科技革命的强势推动下，经济全球化深度发展，与资本在全球范围内的攻城略地相伴随，越来越多的劳动者跨出国门，去异国他乡就业和谋生，劳动力的跨国流动日趋频繁。国际移民组织发布的《世界移民报告2018》显示，当前国际移民的数量约为2.44亿，占全球人口总量的3.3%，且这一数字在与日俱增，预计2050年将达到4.15亿。由于逾越了民族国家的疆域，单靠某个国家的法律无法对跨国劳动者实施社会保护，跨国劳动者的社会保障必然会面临诸多困境，如社会保障双重缴费和社会保障待遇支付障碍等，不仅导致其社会保障权益严重受损，而且会显著弱化跨国企业的国际竞争力。

面对劳动者跨国流动给社会保障带来的新挑战，国际上通行的应对之法是国家之间进行社会保障国际合作，跨国劳动者的母国和就业国在平等互惠的基础上进行谈判或者磋商，缔结社会保障国际协定，构筑双方或者多方社会保障制度的协调机制，相对公平地分享和承担跨国劳动者社会保障的利益与责任，以有效地维护跨国劳动者的社会保障权益。20世纪初，社会保障国际合作在工业革命发展迅速的欧洲国家应运而生。自1904年法国和意大利签署全球首份社会保障双边协定开始，经过百余年的发展，世界各国共缔结了3500多份社会保障国际协定，社会保障国际合作逐步由欧洲延伸至大洋洲、北美洲、南美洲、非洲以及亚洲，日渐成为全球各国政府保护劳动者境外社会保障权益的有效途径。

20世纪90年代初，中国学术界开始关注社会保障国际合作问题。与其他新兴领域一样，学者们对社会保障国际合作领域的研究也是从基本问题着手，早期文献主要关注了社会保障国际合作的具体内涵、实现路径和发展历程等。进入21世纪后，学者们开始关注社会保障国际合作的中国化命题。对此，学者们主要探究了以下内容：一是合作的现状，有学者指出中国社会保障国际合作尚处于起步阶段，与发达国家差距甚远；二是合作的困境，有学者认为中国社会保障国际合作存在政府认识不清晰和相关立法滞后等诸多问题，发展进程缓慢且难以有效维护跨国劳动者的合法权益；三是完善建议，针对中国社会保障国际合作面临的问题，有学者建议从提高政府的重视程度和加强立法工作等方面加以解决。显然，这些学者们的视角颇具前瞻性，较早涉足中国社会保障国际合作问题。然而，值得关注的是，虽然有部分学者的研究涉及中国社会保障国际合作的某些方面，但是对中国社会保障国际合作的兴起原因、发展历程以及发展前景等重要问题，鲜有学者问津。因此，本文试图重点剖析中国社会保障国际合作的兴起原因、发展历程以及发展前景等问题，以期对中国社会保障国际合作的发展有所裨益。

二、中国社会保障国际合作兴起的原因

1978年以来，伴随着改革开放战略的不断推进，尤其是中国加入世贸组织和“走出去”战略的有效实施，越来越多的中国劳动者跨出国门，涌向其他国家谋求发展，与此同时，来华就业的外籍劳工数量与日俱增，这就必然会产生跨国劳动者社会保障问题，而且随着跨国劳动者规模的不断扩大，这一问题日益凸显。于是，20世纪90年代末中国政府开始关注跨国劳动者社会保障问题，并逐步启动社会保障国际合作进程。具体说来，中国社会保障国际合作兴起的原因主要有以下三个方面。

01

跨国劳动者的社会保障权益受损严重

自20世纪90年代以来，在国际劳务市场需求日趋增加、国内就业形势日益严峻等因素的刺激下，越来越多的劳动者选择跨国谋生，我国的跨国劳动者数量逐年攀升。根据商务部的统计数据，2017年我国对外劳务合作共派出各类劳务人员52.2万人，年末在外各类劳务人员97.9万人，累计派出各类劳务人员902.2万人，与1990年的5.3万人、5.8万人和34.7万人（表1请点击文末“阅读原文”查看）相比，分别遽增了885%、1588%和2500%，年均增长率分别高达32.8%、58.8%和92.6%，他们主要分布在亚洲、非洲和南美洲国家。这些跨国劳动者不仅有效增加了东道国的劳动力供给，促进了其经济与社会的可持续发展，而且有助于缓解我国日趋严峻的就业形势，也为我国创造了数额可观的外汇收入。

然而，由于跨越了国界，在属地管理原则或者国籍原则的作用下，我国跨国劳动者的社会保障面临着诸多困境。具而言之，主要体现在两个方面：

一是社会保障双重缴费问题。依法将外籍劳动者纳入社会保障制度覆盖范围，使其在履行社会保障缴费责任的基础上获得相应的基本公共服务，是全球众多国家或者地区的普遍做法。同时，许多外派劳工往往在总公司还保留着相应的职位，必须根据母国法律的规定缴纳养老和医疗等社会保障费。于是，在数以百万计的我国跨国劳动者中，就有一部分人既要向就业国缴纳社会保障税（费），也要向母国缴纳社会保障费，给他们带来了沉重的缴费压力。譬如，被我国企业派往日本的员工，不仅要向日本缴纳国民年金、健康保险和雇用保险费用，而且要向我国缴纳社会保险费用。

二是社会保障待遇支付存在障碍。无论是刻意安排还是纯属巧合，许多国家发放的劳工签证的最长有效期限往往少于该国社会保障法律规定的最低缴费年限，导致我国许多跨国劳动者尽管向就业国缴纳社会保障税（费）多年，但是这些缴费往往有去无回。譬如，韩国养老保险的最低缴费年限是十年，但是韩国政府发放给外籍劳动者的E-9签证的最长有限期间只有五年。此外，在我国庞大的跨国劳动者群体中，还有一些劳动者的就业与参保行为可能先后发生在两国或者多国境内，但是他们在某些国家的参保年限少于当事国社会保障法律规定的最低参保年限，导致其无法获得某国乃至多国的社会保障待遇领取资格。这不仅导致我国跨国劳动者的社会保障权益严重受损，而且会显著降低其流动意愿。

02

跨国企业的国际竞争力遭到削弱

改革开放以来，伴随着全球化进程的不断加快，尤其是2000年“走出去”战略正式实施以来，我国企业走出去的步伐逐步加快，愈来愈多的企业开始放眼国际市场，主动参与国际竞争与合作，拓展自身发展空间，谋求长远发展。联合国贸发会议发布的《世界投资报告》显示，自2000－2017年，我国对外直接投资（FDI）的流量和存量规模急剧扩大，分别由9.2亿美元和258亿美元快速增加至1246.3亿美元和14820.2亿美元（表2请点击文末“阅读原文”查看），在短短的十七年里分别增长了134.5倍和56.4倍。根据商务部发布的《2016年度中国对外直接投资统计公报》，截至2016年底，中国境内投资者在海外设立了3.72万家对外直接投资企业，主要集中在制造业、采矿业、金融业和批发零售业等行业，分布在全球190个国家和地区。与此相伴随，越来越多的中国劳动者被派遣到全球各地就业。

由前述分析可知，外派劳动者很可能会遭遇社会保障双重缴费问题，必须基于同一份薪酬待遇按时足额地向母国和就业国缴纳社会保障税（费），给我国外派劳动者及其雇主带来了沉重的缴费负担。同时，由于外派劳动者需要阔别家乡和亲友去异国他乡就业，必然要克服许多障碍，故而雇主需要对他们进行一定的经济补偿。因此，我国跨国企业不仅要承担外派劳动者的海外社会保障缴费，还要适当考虑提升外派劳动者的薪资水平，这就必然会加大跨国企业的生产运营成本，压缩其利润空间，进而弱化其国际竞争力。譬如，中建股份公司在阿尔及利亚承揽业务期间，当地政府要求公司的本地雇员和外籍雇员都要依法缴纳社会保障税，这无疑会提高中建股份公司的生产运营成本，弱化其国际竞争力。

03

社会保障国际合作在全球方兴未艾

尽管自20世纪初在欧洲国家横空出世后不久，尚处于探索阶段的社会保障国际合作就遭遇了人类历史上规模最大的两次战争，但是纷飞的战火、弥漫的硝烟和动荡的局势并未消减欧洲国家对社会保障国际合作的兴趣，也无法阻挡欧洲国家缔结社会保障国际协定的步伐。“一战”和“二战”期间，全球新增了150份左右的社会保障双边协定，其中许多协定的签署发生在协约国、同盟国、轴心国及其占领国或者附庸国之间，主要应对跨国劳动者的工伤赔偿问题，也有少数协定开始涉及失业保险和疾病保险。“二战”结束后，欧盟一方面积极与非欧盟国家签署社会保障国际协定，另一方面制定并实施社会保障协调法令，经过数十年的积极探索，使得大多数跨国劳动者的社会保障权益实现了转移接续。20世纪60年代，社会保障国际合作开始由欧洲走向大洋洲、北美洲，经过数十年的努力，新西兰、澳大利亚、美国和加拿大等国在社会保障国际合作领域取得了巨大成就，与许多经贸往来密切的国家签署了社会保障国际协定，惠及了大多数跨国劳动者。20世纪70年代以来，社会保障国际合作逐步由欧美国家延伸至部分亚非拉国家，如摩洛哥、土耳其和阿尔及利亚等中低收入国家通过寻求与发达国家签署社会保障双边协定，成功地惠及了多达89%、68%和87%的跨国劳动者。一言以蔽之，作为新生事物的社会保障国际合作自诞生伊始就备受关注，具有旺盛的生命力，逐步成为各国政府维护劳动者境外社会保障权益的重要途径（表3请点击文末“阅读原文”查看）。

三、中国社会保障国际合作的发展历程

尽管肇端于20世纪初的社会保障国际合作，自诞生伊始就受到了许多国家的青睐，经过百余年的发展，已经由最初的探索阶段步入成熟阶段。自改革开放以来，中国的跨国劳动者数量逐年递增，对外劳务合作累计派出人数已在1995年突破百万，跨国劳动者遭遇的社会保障权益损害事件与日俱增，跨国劳动者社会保障权益保护问题逐步凸显，但是中国社会保障国际合作并未顺应时代的呼唤应运而生，而是发轫于相对滞后的20世纪90年代晚期，不仅严重滞后于发达国家社会保障国际合作的发展历程，而且明显滞后于土耳其、印度和菲律宾等部分发展中国家，难以满足跨国劳动者日益增长的社会保障权益保护需求。经过二十年左右的探索与磨砺，中国在社会保障国际合作领域略有所成。根据中国政府对社会保障国际合作的重视程度和已签署的社会保障双边协定数量，可以大致将1949年以来中国社会保障国际合作的发展历程划分为空白时期、起步时期和发展时期三个阶段。

01

空白时期——1949年至20世纪90年代中期

1949年中华人民共和国成立以后，为了涤荡战争创伤、改善人民生活、维护社会稳定、巩固新生政权，中国政府开始恢复国民经济，进行社会主义建设。在社会主义建设过程中，社会保障也是重要内容之一。1951年2月26日，政务院（后改为国务院）颁布了中华人民共和国成立后的第一部社会保障法律——《中华人民共和国劳动保险条例》，其中第四条明确规定，“凡在实行劳动保险各企业内工作的工人与职员（包括学徒）不分民族、年龄、性别和国籍，均适用本条例，但被剥夺政治权利者除外”。换言之，自中华人民共和国成立伊始，中国政府就有意或无意地关注到了社会保障国际合作问题。不过，随着东西方冷战的开始，以苏联为首的社会主义阵营和以美国为首的资本主义阵营长期尖锐对立，以美国为首的一些西方国家对中国进行政治孤立、经济封锁和军事包围，而且不久后中苏关系破裂，再加上当时中国的经济发展比较落后，人民生活相对贫困，不仅来华就业的外籍劳工人数很少，而且跨国谋生的中国劳工数量也不多，使得社会保障国际合作的需求度非常有限，难以引起中国政府的重视。

20世纪70年代以后，随着中西关系逐步走向正常化，尤其是1978年实行改革开放之后，中国的国民经济迅猛发展，对外经济交流与贸易合作日趋频繁，国际贸易总额不断增长，不仅来华就业的外籍劳工数量逐步增多，而且跨国谋生的中国劳动者数量与日俱增，并在20世纪90年代中期初具规模。然而，由于中国政府聚焦于国内经济体制改革及其带来的社会问题，再加上跨国劳动者的权益保护意识薄弱等原因，社会保障国际合作问题仍然没有引起中国政府的重视。

由此可见，自中华人民共和国成立后至20世纪90年代中期，虽然社会保障国际合作已经由最初的欧洲国家开始席卷全球，在许多国家如火如荼地开展，正在成为全球各国维护劳动者海外社会保障权益的有效途径，但是它并未引起中国政府的关注与重视，遑论与其他国家缔结社会保障双边或者多边协定。换言之，在这一时期，中国社会保障国际合作处于空白阶段，跨国劳动者社会保障权益保护无从谈起。

02

起步时期——20世纪90年代末至2011年

20世纪90年代末以来，随着中国对外开放水平的不断提高，尤其是加入世贸组织和“走出去”战略正式实施，中国与其他国家的经贸合作不断增多，越来越多的企业开始走出国门，积极参与国际竞争，在与国际同行的竞争中快速成长，其命运逐步与国际政治、经济和金融环境紧密相连。此时，来华谋生和出国就业的劳工数量都显著增加，尤其是中国企业的外派劳工不断增多，跨国劳动者遭遇的社会保障权益损害事件日渐增多，不仅导致跨国劳动者的社会保障权益严重受损，而且会显著提高跨国企业的生产运营成本，进而弱化其国际竞争力。于是，越来越多的跨国企业、社会有识之士以及跨国劳动者开始呼吁中国政府重视跨国劳动者社会保障权益保护问题。再加之随着《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》和《失业保险条例》的先后颁布实施，统一的养老保险和失业保险制度开始初步确立，于是我国政府开始逐步关注和重视社会保障国际合作问题。

同时，根据《失业保险条例》和《社会保险费征缴暂行条例》的相关规定，在华就业的外籍劳工亦有缴纳社会保险费用的义务，这也是国际上的通行做法。于是，出于双方的需要，20世纪90年代末中国政府开始向一些经贸往来密切的国家（如德国和韩国）提交备忘录等政府文件，要求对方妥善解决在其境内就业的中国劳动者的社会保障问题，并建议开展社会保障国际合作。随后，中国政府开始与德国和韩国等国家进行社会保障双边谈判。经过多轮谈判后，2001年7月12日中国政府与德国政府签署了《中华人民共和国与德意志联邦共和国社会保险协定》，随后中国政府和韩国政府于2003年2月28日缔结了《中华人民共和国与大韩民国互免养老保险缴费临时措施协议》，这是新中国成立以后中国政府最先缔结的两份社会保障双边协定，不仅正式拉开了中国社会保障国际合作的序幕，而且标志着中国社会保障国际合作开始走向法制化、规范化和制度化，具有里程碑式的意义。不过，令人遗憾的是，在中德和中韩社会保障国际协定签署后，尽管中国政府积极寻求与经贸往来密切的其他国家开展社会保障双边谈判，但是直到2011年仍然进展甚微，尚未与第三个国家在签署社会保障双边协定方面取得突破性进展。

由此可见，20世纪90年代末至2011年是中国社会保障国际合作的起步阶段，在这一时期，中国政府开始关注和重视社会保障国际合作问题，并在社会保障国际合作领域迈出了关键性的一步，分别与德国和韩国缔结了社会保障双边协定，为中国社会保障国际合作的未来发展积累了些许经验和奠定了坚实基础。

03

发展时期——2012年至今

随着“走出去”战略的深入推进，尤其是2013年9月份“一带一路”倡议的兴起，中国企业拓展国际市场的步伐逐步加快，中国劳动者跨国就业的空间不断扩大，对外直接投资的流量和存量不断增长，跨国劳动者的增量与存量也颇具规模，而且中国跨国企业的外派人员初具规模，2013年中国外派人员数量最多的20家企业共派出15.4万人，使得跨国企业和跨国劳动者的社会保障权益保护需求日趋增加。同时，经过二十余年的改革与发展，中国社会保障制度逐步完善，已经走向了城乡统筹、追求公平可持续的成熟定型阶段，中国政府的社会保障行政管理能力也在不断增强，尤其是伴随着《中华人民共和国社会保险法》和《在中国境内就业的外国人参加社会保险暂行办法》分别于2011年7月1日和10月15日正式实施以来，越来越多的外籍劳动者被强制纳入中国社会保障制度，外籍劳动者及其雇主必须依法按时足额地缴纳养老、医疗、失业、工伤以及生育等社会保险费用，在一定程度上提高了外资企业在中国境内的劳动力用工成本，逐步改变了之前许多发达国家对中国社会保障国际合作抱以无足轻重的态度，它们开始谋求与中国政府进行磋商或者谈判，寻求早日缔结社会保障双边或者多边协定，以有效缓解本国公民的社会保障双重缴费等问题。于是，中国社会保障国际合作的步伐明显加快。2012年10月，中韩两国政府正式签署《中华人民共和国政府和大韩民国政府社会保险协定》和《中华人民共和国政府和大韩民国政府社会保险协定议定书》，随后中国分别与丹麦和日本等10国签署了社会保障双边协定（表4请点击文末“阅读原文”查看）。同时，中国政府还与美国和英国等15个经贸往来密切的国家启动了社会保障双边谈判进程，商讨签署社会保障双边协定事宜。

由此可见，2012年以来中国政府对社会保障国际合作的重视程度显著提高，中国社会保障国际合作的步伐明显加快，先后与丹麦和加拿大等10国签署了社会保障双边协定，使得社会保障双边协定的缔约国数量开始达到两位数，在很大程度上意味着中国社会保障国际合作开始步入初步发展阶段，不仅有效维护了部分跨国劳动者及其雇主的合法权益，而且在社会保障国际合作领域略有所成。然而，不可否认的是，无论是与欧美国家相比，还是与一些同为劳务输出大国的发展中国家相比，抑或是与跨国劳动者的社会保障权益保护需求相比，中国社会保障国际合作的发展明显滞后。

特别需要指出的是，在未来较长一段时间内，中国社会保障国际合作将处于攻坚克难的发展阶段，在这一阶段里，机遇与挑战并存，不仅面临前所未有的大好机遇，而且要面对史无前例的严峻挑战，迫切需要中国政府、跨国企业以及跨国劳动者高度重视和共同应对。按照前述内容，中国社会保障国际合作的发展历程。

四、中国社会保障国际合作的发展前景

尽管与发达国家和部分发展中国家相比，中国在社会保障国际合作领域属于后知后觉，直至20世纪90年代晚期才姗姗起步，中国政府才开始寻求与经贸关系密切的一些国家开展社会保障国际合作双边谈判，迄今为止只与12个国家缔结了社会保障双边协定，但是中国社会保障国际合作取得的成绩可圈可点，其发展前景不容小觑。下面将从内在动力和外在动力两个角度来佐证中国社会保障国际合作具有巨大的发展前景。

01

中国政府的重视程度逐步提高

社会保障国际合作不仅涉及跨国劳动者和跨国企业的经济利益，而且关乎原籍国和东道国的经济与政治利益，政府作为公共利益的天然代言人和捍卫者，当仁不让地在社会保障国际合作领域发挥着主导作用。不论是国与国之间举行社会保障双边谈判之前的预备事宜，还是社会保障双边谈判的有序开展，或者是社会保障双边协定的有效签署，抑或是社会保障双边协定的顺利实施，都必须由一国政府去推动与完成，其他任何机构或者组织都不具备这一权能。当一个国家或地区的政府高度重视社会保障国际合作事宜时，该国或地区的社会保障国际合作就获得了最为重要且强大的发展动力，其社会保障国际合作的发展进程往往较快，反之，则会羁绊社会保障国际合作的发展进程。由前述分析可知，自20世纪90年代末开始关注劳动者的境外社会保障权益保护问题以来，中国政府逐步加大对社会保障国际合作问题的重视程度，一方面正在加强社会保障国际合作方面的法制建设，使其“有法可依”，另一方面积极寻求与更多的国家开展社会保障双边谈判，以期早日缔结社会保障双边协定，从而为社会保障国际合作的未来发展提供强有力的保障。

02

跨国劳动者和企业的需求日益增长

跨国劳动者的原籍国和就业国开展社会保障国际合作，不仅可以有效缓解劳动者跨国就业期间面临的社会保障问题，维护其社会保障权益，而且有助于降低跨国企业的海外劳动力成本支出，显著提升其国际竞争力，因而受到了跨国劳动者和跨国企业的一致好评。自20世纪90年代以来，尤其是2013年“一带一路”倡议推进以来，无论是走出国门的中国跨国劳动者数量，还是勇拓国际市场的中国跨国企业数量及其投资金额，都在以惊人的速度快速增长与迅猛发展。目前，数以百万计的中国劳动者、数以万亿计的中国对外直接投资存量，以及数以万计的中国对外直接投资企业分布在全球190个国家和地区，这些跨国劳动者和跨国企业必然会遭遇社会保障双重缴费或者社会保障待遇支付障碍等困境，其社会保障权益保护需求巨大且日益增长，不断驱动着中国政府在社会保障国际合作领域有所作为。

03

发达国家的态度由消极走向积极

 20世纪90年代末，中国政府刚启动社会保障国际合作进程时，由于发达国家来华就业的劳动者人数有限和将外籍劳动者纳入中国社会保障制度的法制规范不健全，在尚未缔结社会保障双边协定的情况下，发达国家可以获得中国跨国劳动者数额不菲的社会保障缴费，且几乎无须承担任何责任，使得发达国家对中国发起的社会保障双边谈判持消极态度，往往避重就轻、敷衍了事。然而，随着中国逐步成为推动世界经济发展的重要引擎，来华就业的发达国家劳动者数量逐年增加，加之《中华人民共和国社会保险法》和《在中国境内就业的外国人参加社会保险暂行办法》先后颁布实施，越来越多的外籍劳动者被强制纳入中国社会保障制度，使得许多发达国家逐步改变了之前漫不经心的态度，开始积极寻求与中国政府开展社会保障双边谈判，譬如在日本政府的要求下，中国政府与日本政府于2012年进行了两轮社会保障双边谈判，这就必然会显著减少社会保障双边谈判的障碍，给中国社会保障国际合作的进一步发展带来有利契机。

值得注意的是，尽管在政府重视程度逐步提高，跨国劳动者和跨国企业的权益保护需求日益增长，以及发达国家的态度发生转变等内在与外在动力的作用下，中国社会保障国际合作的发展前景看好，但是中国社会保障国际合作仍然存在法制规范不健全、合作方式单一以及覆盖面偏低等诸多严重困境，无法有效维护大多数跨国劳动者的社会保障权益。因此，中国政府应当加强社会保障国际合作方面的立法工作，并深入学习与借鉴发达国家和部分发展中国家的有益经验，才能保障中国社会保障国际合作的有效运行与健康发展，顺利地与越来越多的国家缔结社会保障双边协定，使其逐步由发展阶段步入成熟阶段，进而有效维护大多数跨国劳动者的社会保障权益，显著提升跨国企业的国际竞争力。

五、结语

综上所述，在“内推外促”的作用下，中国政府于20世纪90年代末开始启动社会保障国际合作事宜，经过二十年左右的积极探索和有益尝试，中国政府先后与德国和韩国等12个国家签署了社会保障双边协定，使得中国社会保障国际合作从“懵懂无知”的空白阶段跨越到“蹒跚学步”的探索阶段，逐步进入“有所收获”的初步发展阶段，有效维护了部分跨国劳动者和跨国企业的合法权益。同时，虽然中国社会保障国际合作仍然面临诸多问题，但是具有广阔的发展前景，通过合理的制度安排和真诚合作，中国社会保障国际合作必然会从初步发展阶段走向成熟阶段，进而有效地维护大多数跨国劳动者和跨国企业的社会保障权益，促进社会和谐与发展。

（作者：谢勇才，华中科技大学社会学院讲师、养老服务研究中心研究人员）