虞崇胜 陶欢英：国家能力视阈下减税的政治功能

进入21世纪以来，减税不断成为一个重大的公众议题，进而传导到政府政策层面，成为经济社会生活中的重要景观。面对社会舆论的高度关注和大国政府纷纷出台减税政策，学术界对此展开了深度的理论分析。以拉弗为代表的供给学派对其合理性予以较为系统的理论论证，国内学术界较有代表性的学者如李炜光及刘尚希等也进行了热烈的评论。综合他们的观点可以发现，他们并没有跳出早年拉弗的论证逻辑，主要以经济学为学科视角，从减税、经济发展、居民收入增加、税基扩大、增税等的相关性和传导性，论证了减税与增税的辩证统一性。因为常识告诉人们，减税的直接后果是政府收入下降，所以从经济学视野分析减税具有天然合理性。然而，在现代市场国家，减税不仅仅是一个关于政府收入减少与增加的简单的经济问题，而且还是一个涉及国家能力的重大政治问题。减税必然涉及国家对社会资源的汲取问题，这在学术谱系上当属国家能力的范畴。如果跳出经济学学科视角，从国家能力这一政治学学科视角予以分析，厘清减税的基本政治功能，也许对减税会有一个全新的认识。基于此，本文试图通过21世纪以来特别是2017年中、印、美三国出台的减税政策或方案的分析，结合现代国家能力的主要观点，着重从现代国家的汲取能力维度分析减税背后的政治机理，并结合不同减税政策或方案的实效，提炼出减税所具有的特殊政治功能。这也许能够在更高层次上理解减税的理论意义和现实价值。

一、减税已然成为世界性经济风潮

税收属于古老的经济范畴，已有几千年历史。而减税作为调节手段，也自古有之。我国古代的税收思想中大多有“轻税”的主张，如孔子和孟子都提出过“轻徭薄赋”，认为与民争利是治国之大忌；古典名著《管子》中也倡导过“取民有度”，把制定适当的税收标准作为治国安邦的根本政策；平民皇帝朱元璋更有“阜民之财、息民之力”的思想，将富民作为富国的前提。“轻税”主张的精髓是认为，减税是涵养税源的手段之一，适当减税或合理减税，不仅不会减少税收，反而可以增加税收。

在西方现代经济史上，美国著名供给学派经济学家拉弗先生的减税主张影响深远，其“拉弗曲线”理论认为合适的税负才是最优的，税负过高有时反而导致税收减少。20世纪30年代，美国等西方国家奉行凯恩斯主义的需求管理政策，至20世纪70年代，“玫瑰色的繁荣期”出现了后遗症，最典型的表现就是出现“滞胀”，即经济停滞与通货膨胀并存。1974年，拉弗为了说服当时福特总统的白宫助理切尼,使其明白只有通过减税才能让美国摆脱“滞胀”的困境，即兴在华盛顿一家餐馆的餐巾纸上画了一条抛物线,这就是著名的“拉弗曲线”,也被戏称为“餐桌曲线”。记者随后在报纸上大肆宣传,“减税主张”迅速赢得社会各界的认同，最终被里根政府采纳为重要经济政策。

受“拉弗曲线”的影响，供给学派调整经济结构的主要手段之一也是减税。在理论上，他们认为政府提供优良公共服务的前提是经济繁荣，而经济繁荣的前提是企业家和公民有发展经济的动力，而企业家和公民投身经济活动动机是“有利可图”，因而，减税和减负就成为经济繁荣的杠杆。在实践上，20世纪80-90年代，美国和德国通过减税、减负、改进税制等一系列措施，从而奠定了经济繁荣的政策基础，美国通过减税、减负换来了自1983年起长达25年的经济繁荣；与此同时，德国也是通过改进税制而成为欧洲第一大经济体。

最近一些年来，在全球经济增长乏力的大背景下，诸多国家都试图以减税来提振经济，美国新当选的总统特朗普更是把减税高调宣示为其主要经济刺激政策。2017年，世界许多大国纷纷推出新的减税政策或方案，将渐成趋势的减税潮流推向高潮，进而形成世界性的经济风潮，其中最引人注目的就是中国、印度和美国的减税政策。

(一)中国的减税降费政策及其预期成效。

进入21世纪后，适应经济结构调整的要求，减税降费成为中国政府刺激经济增长的重要政策选项。从2016年5月1日起，中国政府在全国范围内全面推开营改增，将建筑、房地产、金融、生活服务四大行业全部纳入营改增试点。此后，中国在全国范围内的减税、降费的浪潮将由此拉开。而且营业税是地方税，增值税是中央与地方共享税，营改增还涉及中央政府和地方政府财政关系的改革。经过半年多的努力，营改增的直接效应明显，2016年全年累计减税将超过5000亿元(人民币)，并且确保了所有行业税负只减不增。中国国家税务总局主管的中国税务报在2017年1月16日公布的2016年全国十大税收新闻中，“营改增(营业税改征增值税)试点全面推开，全年减税约5000亿元”位居首位。

继2016年通过“营改增”改革为企业减负5000亿元之后，国务院总理李克强在2017年的政府工作报告中，关于减税降费篇幅大幅增加，力度增大，具体措施从2016年的三项扩展到2017年的五项。随后，十二届全国人大财经委3月12日发布了关于2016年中央和地方预算执行情况与2017年中央和地方预算草案的审查结果报告，对总理的政府工作报告予以积极回应。

政府工作报告和预算草案报告明确提出2017年减税降费的具体方案和目标：在税制方面，继续完善营改增试点政策，将增值税税率档次由四档减并至三档，扩大减税效应，优化财税体制。在减税方面，将企业所得税减半征收优惠范围从年应纳税所得额30万元提高到50万元以下，将研发费用加计扣除的比例由50%提高到了75%，这两项减税新政为中小微企业“量身打造”，意在减轻中小微企业的税费负担，激发他们的创业创造创新的积极性。在降费方面，全面清理规范政府性基金，包括取消城市公用事业附加等基金，授权地方政府自主减免部分基金，改革到位后，全国政府性基金将剩下21项。取消或停征35项中央涉企行政事业性收费，收费项目减少一半以上，将剩余33项。此外，将进一步清理规范经营服务性收费，适当降低“五险一金”有关缴费比例。这可能是新中国成立以来最大规范的降费改革，正如李克强总理所说的：“这项工作不仅仅是给老百姓‘送红包’，更对国民经济转型升级意义重大！”

据初步匡算，2017年将减少企业税负3500亿元左右、涉企收费约2000亿元，从而开启了5500亿元减税降费大幕，以求切实减轻企业特别是中小微企业的税费负担，借以促进宏观经济良性发展。当然，更深一层意义则是，以减税减负换取企业蓄势创新、转型升级的持久动力，增强人民群众和市场主体的获得感，进一步提升国家财政汲取能力。

（二）印度的GST改革方案及其长远意义。

2017年3月29日，紧随中国之后，印度议会下院通过货物和服务税（Goods and Services Tax Bill，GST）改革方案，这是印度1947年从英国殖民地独立后最大的税务改革。

印度的税制改革由来已久。作为一个发展中国家，印度以间接税为主体的税制结构存在了60多年，其中，消费税、关税和销售税等流转税是间接税的主要来源。20世纪90年代，适应新形势发展的需要，印度政府启动了大规模的税制改革。但是，当时主要从调整税种结构入手进行改革，并未触及深层矛盾和根本问题。进入21世纪后，印度流转税的弊端日益凸显，各邦各行其是，税率与征管方式各不相同，严重地阻碍了全国统一市场的形成。为了革除这种弊端，2000年时任总理瓦杰帕伊领导下的政府开始讨论进行GST改革。接着，辛格总理在将近10年的任期内数度规划GST改革，但都未能取得预期的效果。 2014年5月底，印度现任总理莫迪上台后便提出一项旨在为实施GST扫清道路的宪法修正案。2015年底，由印度前总理辛格安排，莫迪总理与国大党主席索尼娅•甘地上演了一场旨在推动改革的仪式——“喝茶”，意在提振社会各界对于修正案通过的信心。2016年8月，GST草案终在联邦立法层面获得通过，议会修改了印度宪法的部分条款，使得原先不能由邦这一级来征收的劳务税改为了中央和地方的共享税，从而解决了GST改革可能“违宪”问题，为全面实施GST改革扫清了道路。

印度的GST类似于中国正在推行的营改增，属于间接税改革。与中国营改增解决服务业和制造业产业间税制不统一不同，GST更为重要的是将在一定程度上终结印度此前邦与邦之间税制不统一问题，这是印度总理莫迪在推动印度经济现代化过程中获得的重大立法胜利。通过GST改革，印度有望实现全国统一税制，这对印度的经济发展意义重大。从目前印度国内政治形势来看，印度有望自2017年下半年开始运行新税制系统。

GST将不仅使印度市场联合成一个整体，而且消费市场的潜力也将被打开，这是因为印度GST改革一个重要内容是为企业减税。目前，印度的公司税加上各种附加高达34%左右，是可比经济体中企业税负最重的国家之一，因此亟须降低。即将推行的GST改革或在一定程度上缓解这一状况。GST税改后，标准税率被定为17%-18%，合法缴税企业有边际改善。同时，传统税制因过境需缴邦税，经常出现大量货车拥挤现象。据印度交通部估计，GST有望将货运成本降低10%。

毫无疑问，GST税改后，消费者所缴纳的税都基于消费额，因此国家税收必然有所降低，从而暂时降低经济增长速度。但是，GST税改理顺了税收体系，对于整个财税系统良性发展具有长远意义，不仅有助于形成全国统一的大市场，有利于商品流通，而且有利于企业间的分工合作，提高生产率，降低成本，这样就改善了投资环境，有利于激发社会创新创造能力。尤为重要的是，通过GST税改，大大改善了国家财政汲取能力，显示了政府改革的决心和能力，从而增加了人们对印度经济的信心。

（三）美国的税制改革方案及其发展远景。

继中印两国推出了减税政策之后，美国特朗普政府在2017年4月26日也公布了税改方案。具体如下：

在个人所得税方面，特朗普政府计划简化联邦个人所得税收的级数，即由当前的七级简化为三级，税率分别为10%、25%和35%。这意味着最高联邦个人所得税税率将有所降低，即由目前的39.6%降至35%。与此同时，特朗普政府计划把联邦个人所得税基本抵扣额度翻一番，这意味着一对美国夫妇一年的基本抵扣额度将增加至2.4万美元。

在企业所得税方面，特朗普政府计划降低企业所得税，即由目前的35%降至15%；对美国企业留存海外的利润一次性征税；并推动“属地制”征税原则，即未来美国企业的海外利润将只需要在利润产生的国家交税，而无需向美国政府交税。

此外，特朗普政府还计划为育儿家庭提供税收减免，取消除房贷和慈善捐赠以外的税收抵扣，并取消遗产税、“奥巴马医保”税、替代性最低税等税种。

当然，特朗普政府4月份的这份税改方案还只是仅有一页纸大纲而已。随后经过五个月的努力，特朗普总统于美国当地时间9月27日在印第安纳州宣布其大规模的税改计划。该税改计划是一份九页纸的内容非常充分、富有细节的框架文件，并将在未来数月提交国会审批，从而正式拉开了美国税改序幕。总体来看，一旦特朗普的这一税改方案在美国国会得以通过，将显著降低企业和大量家庭的税收，预计在接下来的10年期间，新法案将减免税务5万亿美元。基于美国经济在全球经济中的独特地位，特朗普这个大规模的减税计划，就像释放了一枚经济核弹，必将对全球经济带来巨大冲击。

由此可知，特朗普政府的税改方案将是美国历史上规模最大的减税方案之一，也将是美国自1986年以来最重要的税改方案。有人估计，美国税改计划将使贫富差距拉大，大规模的减税计划将导致美国联邦财政收入大幅减少和公共债务继续攀升，虽然将对所有阶层减税，但最多得益的是最高收入的家庭，针对富人的减税计划也会令贫富差距进一步扩大。但是，美国总统特朗普希望通过减税的方式来增加社会财富，促进经济增长。短期内，税改将会导致联邦税收平均每年减少大约9500亿美元。但从长远看，由于减税减轻了企业和公民的税收负担，激活了社会创造创新能力，增加了社会创业和就业，估计在未来若干年后，美国国家税收总额不会减少，反而是会增加。

由上可见，作为世界人口最多且经济体量巨大的三个国家，中国、印度、美国纷纷出台减税政策或方案，引起世界的巨大反响并引发连锁反应，正在形成世界性减税风潮。表面上来看，三国所出台减税政策或方案，涉及只是税收收入减少的简单经济问题，但在深层次来说，这涉及国际税收竞争问题，从根本上来说则是涉及国家能力的重大政治问题。正如清代思想家魏源早就指出的：“善赋民者，譬植柳乎！薪其枝叶，而培其本根；不善赋民者，譬剪韭乎！日剪一畦，不罄不止。”也不是说，善于利用赋税的国家，通过减税与民休息，如同种植柳树，虽然去了点枝叶，但由于培植了本根，不仅符合税收正义原则，而且能够激活企业和公民的创造力，增加经济长远发展的后劲；反之，不善于利用赋税的国家，采取重税政策，掠夺民脂民膏，犹如割韭菜，永不止歇，这是一种竭泽而渔、杀鸡取蛋的短视政策。可见，世界性的减税风潮，其实是世界经济向积极方向调整的好兆头，也是现代国家财政汲取能力自信和理性的一种表现。

二、财政汲取能力是国家能力的集中表现

自古以来，国家理论都是政治学说的重要组成部分。然而二战以后在行为主义政治学的影响下，关于国家理论的研究一蹶不振。随着行为主义政治学在20世纪70年代末期逐渐式微，国家职能和国家能力再度受到重视。回归国家学派的代表人物斯考切波提出了“国家中心论”，并开创了国家能力的研究范式，强调国家自主性（State Autonomy）和国家能力（State Capacity）对社会经济、社会阶级结构、以及意识形态的影响。

（一）财政汲取能力在国家能力中居于支配地位。

斯考切波的国家能力理论受到了学术界的积极回应。罗伯特·希格斯认为这一理论是对现代国家权力的理性化过程做出的规范解释，因而将其视为现代国家实现政治现代化的现代政治理论。桥·米格代尔将国家能力视为中央政府“影响社会组织、规范社会关系、集中国家资源并有效地加以分配或使用的能力”。而迈可·曼首先区分了传统国家与现代国家，认为传统国家的职能以军事为主，现代国家越来越以民事为主。国家职能的转变使得现代国家干预社会的规模越来越大，使得国家官僚机构不断地走向理性化与科学化。据此，迈可·曼把国家权力分为专制性权力和基础性权力。专制性权力是指国家精英可不经过市民社会群体协商的程序而自行行动的范围。基础性权力（Infrastructural Power），即国家能力，是指国家规则“贯彻”到市民社会的力量。 由斯考切波所开创、迈可·曼进一步发展的国家能力理论对我国学术界产生了重大影响。因此学者们对国家能力的理解也大都或明或暗以国家权力如何更好作用于社会为基点而展开。

在国家能力所涵盖的内容上，国家能力的理论先驱斯考切波着重强调了财政汲取能力对于国家能力的重要性。自此以后学者们基本上秉持这一观点。如查尔斯·蒂利认为国家能力包括税收、维持军队、供养官僚人员、建立效忠国家的符号体系等。蓝华等学者认为国家能力包括汲取能力、调控能力、合法化能力和创新能力等四个方面。王绍光、胡鞍纲认为国家能力可以概括为汲取能力、调控能力、合法化能力和强制能力。这些学者无一例外地将财政汲取能力列为国家能力的首要位置。王绍光、胡鞍钢则更明确地指出，财政汲取能力“是国家动员汲取全社会资源的能力，是国家能力的核心，是国家实现其他能力的基础”，“是最重要的国家能力”。随后学者们的观点有些新的调整与补充，如王绍光后来提出了九种国家能力论，其最新的观点是提出了八种国家能力论，明确提出了论证能力并将其视为现代国家的第一项基础性能力。王绍光的最新观点得到欧树军的认可，明确指出“确认、识别和运用自然人和法人、财产、产品、行为和事务的基本情况，是古今中外任何国家都需要的最基础的能力，是国家基础能力的基础”。

综合上述观点，可以对国家能力做出如下理解：国家能力具有成长性，现代国家能力区别于传统国家能力的标志，就是国家能力的系统化、理性化、法治化过程。国家与社会的关系是国家能力的基本考察维度，国家权力是国家能力的基本考察对象，国家权力行使的合法性、理性化和有效性是国家能力的重要体现。国家能力由多种能力构成，其中论证能力是其他国家能力的基础，调控能力、合法化能力等是国家能力的重要内容，而财政汲取能力在国家的诸多能力中居于支配地位，起着决定性作用。

（二）不同类型国家财政汲取能力和方式有所不同。

财政是国家对社会资源的汲取，有国家必然有财政，否则国家会难以为继。在国家与财政的关系上，财政社会学按照国家财政收入的主要获得方式，将国家划分为领地国家、租金国家、自产国家、税收国家等。领地国家主要以西方中世纪的封建王国为代表，指国王主要依靠自己的王室领地维持生活。租金国家是指依靠出租领土或资产收取租金来维持国家财政支出的国家。自产国家是20世纪出现的一种国家形态，这类国家拥有庞大的国有资产，能够自我维持的国家财政支出，国家不需要税收。

国家吸取财政收入的方式多种多样，比如可以通过战争掠夺获得，可以依靠经营国家财产（家财收入）获得，可以依靠发行公债获得，可以通过因拥有某种矿产、钻石、木材等自然资源而收取租金而获得，可以通过有利的战略地位带来的各种形式的国外军事援助和经济资助而获得，更多更普遍的是通过向社会收取税收而获得。

税收是人类文明成果之一，也是人类文明发展的产物。税收不是从来就有的，而是随着国家的产生而产生的。人类社会发展到一定程度，生产力的提高带来了劳动产品的剩余，于是产生了生产资料私有制，出现了阶级，进而建立了国家。为了维持国家机构的正常运转和提供公共产品，就需要征收社会财富，这就是税收的起源。亚当·斯密曾经指出:“作为君主或国家所特有的两项收入源泉，公共资本和土地，他们既不适合支付也不够支付任何大文明国家的必要开支；这些必要开支的大部分就必须依靠这样或那样的税收。换言之，人民必须从自己私有的收入中拿出一部分上缴给君主或国家，以弥补公共收入。” 亚当·斯密关于税收产生的观点得到主流经济学家们的普遍认同。戈得谢德也认为，“在中世纪晚期，西方国家君主们的个人财产收入不足以支付各种花费或者君主们逐渐失去自身所经营的财产时，就不得不向他所治下的臣民征税。基于此，君主们也就不得不受纳税人的制约，纳税人从而获得了控制公共财富的能力，从而推动社会不断由专制向民主转型”。 熊彼德在《税收国家的危机》一文中，从国家对外战争的需要的角度分析了现代税收起源。他指出，现代税收国家是在十六世纪及其后来的历史中兴起的，兴起的主要原因是欧洲国家的君主们需要大笔的金钱去支付战争的费用，特别是依靠封臣提供军役服务的封建制度崩溃以后，君主们迫切需要雇佣军队去作战，此时君主自有土地收入已不够使用。于是，税收制度开始实行，一整套官僚行政机构得以形成，以征收并进而使用这笔金钱，于是现代税收国家应运而生。

由此可以看出，在财政与税收二者的关系上，财政的产生并不意味着税收也同时产生，因为国家吸取财政资金的方式多种多样。而税收则是国家汲取社会资源的一种方式。在国家的历史中，税收曾经不是国家唯一的财政收入，甚至不是主要的财政收入。所谓税收国家，是指国家既不直接拥有财产，也不直接从事营利性经营活动，而是运用公权力向全体纳税人征取税收获得全部或绝大部分财政收入的一种形态。自现代税收产生以后，税收逐渐构成国家财政收入的主要来源，从而推动了现代国家的稳步建构。熊彼特就明确指出，近代西欧的巨大转型并不在于资本主义的兴起，也不在于理性官僚制的产生，而是在于国家财政由主要依赖于君主自由领地收益的家财型财政向主要依赖于大众财产及收益的税收行财政的转型。他甚至认为，现代国家机构和形式实际上是根源于财政上的使命，因此他把现代国家称为“税收国家”。

（三）国家财政汲取能力与国家强弱的关联性。

万物皆有本，物本身即物之本。所谓本能，用现代汉语的解释，就是事物本身固有的、不学就会的能力。如前所述，财政是国家对社会资源的汲取，有国家必有财政。财政是国家的本能。这是因为国家的所有职能都需要财政的支撑，国家财政为国家其他职能的行使提供了物质基础。没有财政支撑，各类国家机构就不可能得到充分的建立，为国家服务的人员就得不到充分的招募，国家机器就得不到正常的运转，国家职能的行使也就成为一句空话。由此可知，财政为庶政之母。

然而作为本能的国家财政汲取不同于国家财政汲取能力。能力一般是指能胜任某项任务的主观条件。如果说本能具有客观属性的话，那么能力则具有强烈的主观色彩。不同类型的国家财政汲取能力存在较大差别，直接决定了国家能力的不同，进而导致国家较量中强弱的鲜明对比。在人类历史上曾经出现不同类型的国家，它们之间为生存空间也展开了一定的竞争。尤其是近代以来随着现代国际体系的逐步形成，不同类型国家之间的竞争日趋激烈。因此，拥有强大的国家能力是每一个主权国家的共同愿望。根据迈可·曼的国家权力二分理论，可以把当时的国家分为两种类型：一是国家专制权力居于支配地位的国家，即中央政府强制性地将国家权力作用于全社会而实现国家意志；一是国家基础性权力居于主导地位的国家，即中央政府将国家作为一个平台，在国家权力行使的范围内，在中央政府的主导下，各种社会利益在这个平台上自由竞争，并通过竞争达成妥协，中央政府将妥协结果予以实施从而实现国家意志。

在国家的发展历程中专制权力居于支配地位的国家居于绝对主导地位。十七世纪以后，随着世界民主化进程的不断推进，以民主、自由为基本理念的基础性权力居于主导地位的国家成为绝大多数新兴国家的一种选择，而且这些国家在与专制权力居于支配地位的国家的竞争中取得了相比较的优势。这样，历史给我们留下了这样一个悖论：基础性权力居于主导地位的国家与弱国家并不能画等号，相反这些国家可能是强有力的国家。而专制权力居于支配地位的国家以追求强国家为起点，却以弱国家为最终结局。

然而，这一悖论的产生是基于这样一个常识的误解。英国社会学家约翰·豪指出，这一误解的实质在于，“常识性的知识预设使我们将强制等同于国家的力量，将残忍视为强有力，并将其等同于有效率。同理，寻求被统治者同意的行为被视为国家的软弱。根据这一观点，国家与社会力量讨价还价以及国家受到制衡意味着国家权力与方向的软弱”。迈可·曼则对英国与法国在近代的国家权力进行了比较分析：就国家的基础性权力而言，法国自中世纪以来的绝对主义国家并不比光荣革命后英国的宪政国家强大。当时英国的成功实质是有限政府的成功，是基础性权力或国家能力的成功。法国在大革命以前经济上有一定的自由，但在政治上却是君主专制的全能国家。就国家从社会汲取财政资源而言，相对于法国而言尽管英国国土面积小而且人口较少，而且英国的平均税率比法国高得多，但英国的税率很公平，而法国有很多人是不纳税的。英国政府能够汲取比法国更多的财政收入，能够更有效地动员社会各阶层，从而更有效地提供内部的统一秩序，维护国家利益。因此英国的财政汲取能力比法国要强大得多，随之带来的是国家能力的强大。这就是财政汲取能力与国家强弱的关联性，其中蕴含着现代国家经济与政治关系的辩证逻辑。

三、减税所具有的四种政治功能

财政汲取能力意味着国家如何科学、合理、有效地从社会汲取财政资源。减税的实质是国家主动或被动减少对社会资源的汲取，它既是国家的一种本能，也是国家的一种能力。在国家历史上，减少对社会资源的汲取是一直存在的。在前现代国家，无论是自产国家还是租金国家，当国家从社会汲取的资源过多导致社会无力承受，或者社会因大面积瘟疫或年连战乱而极度羸弱，减少对社会资源的汲取成为国家的一种本能的选择，如传统中国的“文景之治”或“贞观之治”等都是典型案例。这种基于本能的减少从社会汲取资源的政策不仅能够使社会恢复正常生产秩序，夯实国家从社会汲取资源的经济社会基础，而且有助于确立政治统治的合法性，这在一个新的政治统治秩序建立之初尤其如此。

20世纪80年代中期以来，随着中国国家经济体能的增强，针对国家能力相对不足的现状，一种以强调国家与国家能力的研究方法应运而生，并且受到理论界和学术界的关注。在我国，1993年王绍光、胡鞍钢所著的《加强中央政府在市场经济转型中的主导作用——关于中国国家能力的报告》发表之后，在理论界引起了强烈反响，并受到了中央高层领导的注意，因为这一报告精确点到了当时中国社会整合的一个要害之处——国家能力相对不足。他们提出，像中国这样一个经济发展处于赶超型阶段的国家，在以迅速提高国家综合国力为中心要务的历史时期，增强国家的汲取能力就显得至关重要。此后，中国财政收入以远高于同期GDP的增长率高速增长二十余年，社会的税负越来越重，从而必然产生这样的问题：国家财政收入是否越多越好？由于财政汲取能力是国家能力的核心，因此国家从社会汲取财政资源的方式和强度就显得尤其重要。就汲取方式而言，人类社会几千年的国家发展史充分证明，以税收作为国家财政收入主要来源的现代税收国家具有更为强大的国家能力。就汲取强度而言，国家从社会汲取财政资源的强度既不能过低也不能过高，而必须保持一个恰当的平衡点，从而体现出一定程度的弹性和活性。因此，对于现代税收国家而言，从社会汲取税收绝非绝对刚性的，也绝对不是越多越好，适当的税负水平才是保证国家长治久安的经济保证。

而在现代税收国家，减税则对国家能力尤其财政汲取能力提出了更高要求。在现代税收国家，为什么减税、如何减税以及减多少税，都是基于国家积极回应社会需求、着眼于国家宏观调控目标、并经过科学计算的结果，从而使其具有非常明显的政治功能。

其一，通过减税规范税收结构，建立合理的税收制度。减税是政策问题，但更是制度问题，减税的目的不只是减轻税负，而是要通过减税进而建立轻税制度。在一定意义上讲，税负问题的要害不在采取减税措施，而在减税基础上建立起符合现代潮流的轻税制度。

自古以来，中国就是一个实行重税制度的国家。庞大的国家机器需要税收来支撑，一些不法官员也是通过税收中饱私囊，更是加剧了国家财政危机。因此，中国在走向现代国家征程中，需要促进税收回归，即回复到税收利民的轨道上来。

从税收的角度看，现代国家最重要、最基本的关系是政府与纳税人的关系。税收是企业家和生产经营者创造的经济剩余，将其交给政府是为了以换取政府提供的公共产品和服务。完全可以说，企业家和生产劳动者是税收之本也是税收之源，离开了他们所谓税收就是空话。因此，政府要使税基不断扩大，税收不断增长，就必须尊重企业家和生产劳动者的应有权利，充分调动他们的积极性，让他们能够创造更多的经济剩余。在排除其他因素下，税负的轻重直接关系到企业的盈利和劳动者可支配收入的多少，也就决定了激励的大小。税负轻，企业的利润就多，劳动者的可支配收入也多，生产和创利的积极性就高，于是，国家税基就广，税源也会大。这是一种放水养鱼和养鸡生蛋的做法。反之，税负太重，企业家的利润和劳动者的可支配收入也就很少，那还会有谁扩大再生产，去创造新的价值呢？没有人去扩大再生产、创造财富，国家的税收就成了无源之水、无本之木。

由此可见，重税并非好事。更直接地说，重税体制就是一种竭泽而渔、杀鸡取蛋的制度。正是基于此，古往今来的进步思想家、理论家和聪明有为的统治者都反对横征暴敛、搜刮无度的暴政，懂得轻徭薄赋、藏富于民对于国家长治久安的意义。前述“拉弗曲线”运用数理方法也证明了最优税负的科学道理。综观历史上层出不穷的民变以及改朝换代，其实都是官府苛捐杂税、横征暴敛逼出来的，所谓“官逼民反”、“苛政猛于虎”就是鲜明的写照。到了现代，由于交通信息发达，已经打破了地区限制，产业的国际转移成为一种普遍现象，企业家的理性都是选择成本低盈利高的地区，税负的高低就成为吸引投资和留住企业的重要条件。事实上，中国改革开放以来，多次采取减税措施，“三减两免”也成为各个地方吸引投资的基本手段和经济发展的重要杠杆。由上可知，轻税是税制之纲、执政之魂、发展之要，而重税是税制之失、执政之害、发展之弊。

其二，通过减税回应社会呼声，增强政治统治的合法性。 合法性是人们对某事物内心的认同与承认。“一切经验表明，没有任何一种统治自愿地满足于仅仅以物质的动机或者仅仅以情绪的动机，或者仅仅以价值合乎理性的动机，作为其继续存在的机会。毋宁说，任何统治都企图唤起并维持对它的‘合法性’的信仰”。在政治社会，维系政治统治合法性的渠道很多，如道德、传统习惯、信仰，以及发展成就等，其目的在于实现社会公众对政治统治正当性的认可，亦即该政治统治在多大程度上被公众视为合理的和符合道义的。由于税收在本质上是社会公众的私有财产对国家的让渡，对于社会公众而言天然具有少纳税的愿望，对于国家而言天然具有多征税的动机。于是，在现代税收国家，政府通过积极回应社会的减税诉求而出台减税政策，可以达到削减社会公众给国家缴纳私有财产的方式而达到增强政治统治合法性的目的。近些年来，社会公众围绕个人所得税的修改已经提出了数十万条意见，创人大单项立法征求意见之最。2016年底曹德旺对中美税赋比较所得出的结论引爆社会对我国企业税负的强烈关注。李炜光提出的“死亡税率”的结论更是将我国企业税负过重问题推到风口浪尖。面对社会公众、企业界、学者的对于减税降费的强烈诉求，政府的回应由初期强调税收的刚性到最近几年不断出台减税降费政策，在一定程度上积极回应了社会诉求。对于印度而言，企业尤其是中小企业税负过重一种成为社会关注的热点问题，政府出台的GST改革方案就是对社会诉求的积极回应。对于美国的选举政治而言，减税一直成为总统候选人获取选民支持的重要政策主张。在2016年总统选举中特朗普的重要竞选口号就是减税。因此其选举胜利之后出台减税方案既是对选民兑现竞选承诺的举措，也是对美国经济学家和企业界减税诉求的积极回应。总之，中、印、美三国政府竞相出台减税政策或方案，都是对社会减税诉求的积极回应，在一定程度上有效增强了政治统治合法性。

其三，通过减税精准政策定位，保障宏观调控的实效性。国家存在的目的就是通过公权力的行使满足社会的需求，这些需求包括安全、保卫、私有财产保护、市场监管、教育、环境保护，以及社会保障等。从国家的发展历程来看，前现代国家的社会需求相对较少，仅限于安全、保卫等。而现代国家的社会需求得到急剧扩展，正如迈可·曼所言，现代国家越来越有能力“将例行的、规范的、合理化的制度加诸其治下的国民与社会，既通过法律也通过行政实现全面渗透，实现了外延范围与有效程度为前现代国家所不能比拟的国家干预”。因此，现代国家的基本特征是国家权力全面渗透并干预调控社会生活。由于个人及企业的收入和财产是社会生活的核心和根本，不仅直接决定了财政汲取、就业等重大政治与民生问题，而且辐射到社会生活的方方面面。因此，国家在对社会进行宏观调控的可供选择的政策工具中，减税因其直面个人及企业的收入和财产，毫无疑问可以起到精准定位的效果。中国、印度、美国之所以出台针对企业的减税降费政策，是因为这些国家过重的企业税负已经降低了经济整体竞争力，损害了经济增长。通过减税降费，可以实现有效降低企业生产成本，增强企业活力，吸纳更多就业人口，提升整个经济国际竞争力的政策效果。我国之所以出台提高企业研发费用加计扣除比例这一减税政策，显然具有鼓励企业创新以提升经济发展质量的政策考量。而美国政府之所以推出个人所得税减免的组合性减税方案，是因为美国个人消费构成GDP的主体，以减税提升个人消费能力从而有效促进经济增长的政策意图非常明显。再如美国之所以出台对美国企业留存海外的利润一次性征税并推动“属地制”征税的减税原则，明显具有使美国企业将海外利润投资美国创造就业的政策考量。总之，中、印、美三国政府竞相出台减税政策或方案，都具有定位非常精准的政策靶向，在一定程度上保障了国家对社会进行宏观调控的实效性。

其四，通过减税优化理性计算，提升财产论证的规范性。从社会汲取财政资源是国家的本能，但是如何汲取资源则是基于理性计算的科学。以摸清国民经济家底、掌握个人经济特征为基本内容的财产论证是税收的前提。因此不应将财产论证混同于吉登斯的“反思性监控”，而应将其视为国家汲取财政资源的基础。财产论证水平的差异，直接决定国家汲取财政资源水平的高低。在以农业为主要生产方式的前现代国家，由于从社会汲取资源的方式较少，资源量也不多，财产论证只需关注事实的真实性，尤其关注土地及其收成的真实性，规范化程度不高。而在以工商业为主要生产方式的现代税收国家，由于税制结构非常复杂，需要提升财产论证的规范化水平，即针对贫富程度、财产类型将税收分门别类，并在全国范围内建立针对不同收入设定不同税率的精细规则。“税收将金钱和算计精神带到了它们以往从未驻足的角落，从而成为国家器官的一个结构性要素”。于是，现代税收国家如何收税、按多大比例收税已经不再是一种经验的本能，更是一种基于理性计算的财产论证实现高度规范化的科学能力。减税意味着国家减少社会资源的汲取，削减哪些税种、削减多少税率、其政治社会效果如何、对整体财政收入会有多大影响、削减的财政收入是否能够承受以及如何弥补削减的财政收入等都需要理性的计算和整体的考量。如2017年中国政府出台的5500亿元的减税降费政策，印度政府提出的将公司税加上各种附加由34%下降到17%-18%、并且有可能将货运成本降低10%的GST改革方案，美国政府拟将企业所得税由35%降至15%、把个人所得税率将由目前的39.6%降至35%的税改方案，涉及的统计数据都是经过理性计算和整体考量的结果。“无论是正常减税、退税，还是这种拆东墙补西墙的调整，都意味着国家已经建立了可靠、统一的财产认证机制”。甚至可以说，相对于征税而言，减税因其具有更高程度的复杂性，从而对国家财产论证机制提出了更高要求。这也就是说，减税有助于提升国家财产论证的规范化水平。

四、结论

基于上述分析可以发现，中、印、美三国政府竞相出台减税降费的政策或方案，在一定程度上能够增强政治合法性、保障宏观调控实效性、提升财产论证规范性，从而实现了提升国家财政汲取能力乃至整体国家能力的政治效果。进一步分析还可以发现，不同国家类型必然导致不同权力类型，而不同国家类型和权力类型必然导致不同的财政汲取能力。在前现代国家（传统国家），由于专制权力居于支配地位，其财政收入可以通过自产和租金获得，并不完全依赖税收，即使征收“皇粮国税”，也是通过强制方式获得；而现代国家（税收国家）由于社会基础性权力居于支配地位，其财政收入主要来源于税收，大凡政府收税必得社会同意。正是基于这种区别，减税对于前现代国家（传统国家）和现代国家（税收国家）有着不同的意义。对于前者来说，适度减税可以恢复社会的财政供给能力，确立政治统治合法性；对于后者而言，减税则是可以增强政治合法性，加强宏观调控，便利财产论证，提升财政汲取能力。

以下就是国家类型、权力类型、财政汲取与减税的关联性图表（见图 1）：

图1 国家类型、权力类型、财政汲取与减税的关联性表

总之，减税绝不只是减轻税负的问题，而是政治经济社会关系优化和调整的重要措施，对于现代国家来说具有重要的政治功能。现代国家一般都是税收国家，甚至可以说，“没有税收的世界就是没有政府的世界”。税收国家的重要特征是：“政府应当做什么是讨论税收和财政的角色时必然涉及的门槛性的问题,因为政府所做的任何事都必须由人民付钱。政府做得事越多,人民要付的钱越多”。因此，税收不仅在国家财政汲取入方面具有其他方式所不可比拟的优越性，是国家存续与发展乃至现代国家建构的必要选择，而且通过税收从根本上改变国家与公民的依附关系，通过国家收税和公民交税，建立起国家与公民的新型契约关系，这种关系不再是强制性关系，而是一种协商性的关系。正是这种新型契约关系的建立，彻底改变了公民（纳税人）的政治地位，借助税收这一中介，公民（纳税人）回归了政治主体的地位。而减税，也就成为国家权力与公民权利的政治博弈，借助减税不仅改进和优化了国家财政汲取能力，增强了政治合法性，而且在整体上提升了国家能力的政治效果，为整体国家权力行使的有效性奠定了坚实基础。

（作者简介：虞崇胜，武汉大学政治与公共管理学院教授、博士生导师；陶欢英，武汉大学博士生,海南大学副教授。）