陆汉文：扶贫评估机制的创新实践

十八大以来,我国扶贫开发事业开创了新局面,取得了新进展,特别是贫困治理能力现代化有了重大突破,引入第三方评估机制即是其中一项突出成果。2015年底印发的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确指出,要开展贫困地区群众扶贫满意度调查,建立对扶贫政策落实情况和扶贫成效的第三方评估机制。此后,《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》《关于建立贫困退出机制的意见》等文件相继出台,对第三方评估的组织实施、评估方式、评估内容等具体工作进行了部署。2016年,中央层面启动中西部22个省(自治区、直辖市)党委、政府扶贫开发成效第三方评估,相关各省启动市、县扶贫开发成效第三方评估,评估结果均被作为党政领导班子和领导干部履职考核及问责的重要依据。第三方评估对我国贫困治理实践产生了重大而深远的影响,并为探索中国特色基层民主的有效实现途径开辟了新空间。

督促地方政府更多关注贫困人口诉求

在设立第三方评估机制之前,扶贫政策落实情况和扶贫成效的评估是自上而下的,然而,在自上而下的内部评估体系中,上下级之间存在信息不对称等问题,地方政府特别是基层政府具有明显的信息优势,对于贫困治理这类复杂事项来说,情况尤其如此。由此我们看到,地方政府在按照中央各项政策措施推进精准扶贫工作的同时,也会出现利用信息优势弄虚作假,搞形式主义、做表面文章的情况,使内部评估无法发挥应有作用。

在贫困治理中引入第三方评估机制,不仅提供了不同于政府和农民的专业化、中立性新视角,而且提供了贫困问题相关信息自下而上传递的新渠道,提升了中央政府在贫困治理中的信息获取能力。更重要的是,不论第三方在多大程度上能够搜集到反映贫困人口真实诉求的信息,第三方直接接触贫困人口并试图获取真实信息的行为本身就构成对地方政府特别是基层政府的强大压力——实践表明,第三方的确向中央政府反馈了很多关于地方政府业绩的信息,但地方政府无法掌控这些反馈的具体内容。与此同时,第三方处于评估委托人(中央政府)和评估对象(地方政府)的双重监督之下,所以,尽可能获取真实信息和得出可靠结论是其最优行动选择,弄虚作假具有极高风险。在这种情况下,地方政府会更加自觉地将眼光投向贫困人口,更多关注贫困人口的诉求,推动精准扶贫取得良好成效。

塑造贫困问题民主治理新机制

民主治理的核心在于,人民群众的诉求在治理中得到重视和体现。对贫困问题而言,民主治理的要义是,贫困人口的诉求能够反映到各级政府那里并在相关政策和实践中得到重视和具体体现。长期以来,中央政府一直强调要健全贫困人口参与机制,发挥扶贫对象在贫困治理中的主体作用,各级地方政府也在各种政策文件中重申同样的主张。但如果基层政府缺乏真正重视贫困人口诉求的压力机制和驱动力,即使他们在农村层面开展很多动员工作,即使到村到户开展扶贫项目和贫困识别等重要工作都有相关贫困人口参与决策和执行,但在自上而下的内部评估体系下,地方政府或许会对民众诉求重视不够,无法真正构建起贫困问题民主治理的有效格局。

第三方评估成功突破了这种困境,在不改变自上而下压力型管理体制的前提下,为中央政府了解贫困人口的诉求开辟了新渠道,为地方政府将关注、回应贫困人口诉求作为其得到中央政府认可的根本途径提供了强大驱动力,开辟了贫困问题民主治理的新路径、新空间。

深化对中国特色扶贫开发道路思想认识

不难看出,第三方评估建构起来的贫困问题民主治理机制具有鲜明的中国特色。它生长并融入在自上而下的压力型管理体制中,能够强化而非削弱中央政府的权威,是执政党与时俱进创新治国理政机制的重大成果。它建立在人民群众—地方政府—中央政府的三方关系上,既能够让人民群众的诉求和利益得到充分表达,又能够使中央政府的意志得到有效贯彻和执行,还能够给地方政府留出因地制宜的必要空间。它包含了民主的实质内容——让人民群众的意志在国家政策中得到有效体现。正是这种民主治理机制的特殊性,成就了其在我国贫困治理实践中的有效性。正是由于第三方评估引入了民主治理机制,使得其创造了超越自身的特殊价值,成为贫困治理模式的重大创新,也揭示了中国特色基层民主的方向——一条不同于西方国家形式民主的实质民主之路。

实践表明,十八大以来波澜壮阔的精准扶贫精准脱贫实践不仅大幅改善了贫困地区、贫困人口的生产生活条件,取得了每年减少贫困人口1000万人以上的辉煌成就;而且形成了非常突出的正向溢出效应,激发了全社会思想认识的深刻变化,激发了国家层面相关领域制度安排的深刻变革。除了第三方评估塑造贫困治理乃至基层治理民主机制之外,加大扶贫投入提供跨越“中等收入陷阱”新动能、精准扶贫促进政府—市场—社会形成协同关系、驻村帮扶带动党的建设和巩固执政基础、脱贫攻坚凝聚社会共识并增强文化软实力等诸方面,都包含认识创新、思想创新和制度创新的丰富内容和中国智慧。加强对这些正向溢出效应的研究,能够深化对中国特色扶贫开发道路的思想认识,为推进国家治理体系与治理能力现代化提供有力支撑。

(作者:陆汉文,系华中师范大学社会学院教授)