巩建华:南海问题与中国海洋战略

 

 

摘要:就中国目前的海洋政治形势而言,南海争端已成为全球热点。从南海争端的问题属性来看,这是一个多元的、系统化的、结构化不良的政治问题,是一个重要而紧急的战略问题。从南海争端中的战略格局来看,中国面临内外双重战略压力,面临着战争与和平的两难选择。为此,中国应采取系统性的战略措施积极应对南海争端,站在国家战略角度从各层面、各领域展开实质性行动,在做好积极维护主权准备的同时,争取用政治与外交手段和平解决南海争端。

关键词:海洋政治;南海大开发; 屯海;环南海经济圈     

21 世纪伊始,南海周边国家围绕岛礁归属、海域划界和资源开发等问题争端再起。南海周边国家不断强化其海洋发展战略,“屯兵占海、据海产油、以油养兵”已经成为这些国家应对南海争端的共同战略,导致“搁置争议、共同开发”的原则受到有史以来最为严峻的挑战。南海争端的严峻形势引起了学者的广泛关注,本文就南海争端的问题情势、问题属性和我国面临的战略困境进行分析,并提出解决南海争端的初步设想。     

一、南海争端的战略情势分析     

南海是南中国海的简称,主要指东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛等岛礁及其附属海域。围绕南海诸岛和南海海域,中国与南海周边国家乃至区域外大国发生了许多争端,导致南海问题矛盾重重。具体来讲,南海问题或南海争端,主要指中国和南海周边国家围绕南海的岛屿主权归属、管辖海域划界、专属经济区划界、外大陆架划界、海洋资源开发等海洋权益方面所产生的分歧和争议。南海问题的核心和关键是岛屿主权的归属,其焦点就是南海诸国围绕南海的岛屿主权与中国形成的矛盾和冲突,矛盾和冲突主要集中在西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛及其海域,其中南沙群岛和海域的分歧和争议最大。目前,在全球政治力量较量和地缘政治结构调整的大背景下,在南海争端中,中国面临的战略情势不容乐观。     

1. 1 南海争端冲突不断     

进入 21 世纪,南海周边国家在南海不断挑起事端,甚至集体向中国发难,导致南海问题矛盾重重,而区域外大国的主动介入,也使冲突爆发的概率越来越大,昭示着南海争端有不断升级的趋势。主要表现在四个方面:     

一是南海周边国家不断突破《南海各方行为宣言》( 以下简称《宣言》) 。2002 年,为了维护南海地区的和平与稳定,中国与东盟各国签署了《南海各方行为宣言》,强调以和平方式解决南海争议,各方承诺不采取使争议复杂化和扩大化的行动。在《宣言》签署国中,作为负责任的大国,中国全面遵守《宣言》。其他一些签署国虽然明确表示要遵守《宣言》及其基本原则,但实际行动则严重违反了《宣言》的有关条款。由于《宣言》明确规定,解决争端不诉诸武力,所以,当南海周边国家采取使争议复杂化和扩大化的行动时,中国也不能采取武力手段约束他们的行为。这表明,《宣言》并没有达到约束南海周边国家的目的,反而成为这些国家掠夺南海资源的“保护伞”。正因为如此,南海周边个别国家才不断破坏来之不易的《宣言》的和平精神。     

二是南海周边国家不断强化军事力量、频繁举行联合军事演习。南海周边国家不断强化其海洋发展战略,不仅屯兵占岛、修建机场、强化军事存在,而且圈海产油、以油养军,用以加强军事力量。越南、菲律宾、马来西亚等国纷纷从美俄欧购买现代化程度比较高的战机、舰艇等武器。特别是越南,先后向俄罗斯订购了 6条“基洛级”潜艇和 12 架远程重型战斗轰炸机苏 - 30,引进了 S - 300PMU1 防空导弹系统、4艘“猎豹”级护卫舰和 8 艘导弹巡逻艇,甚至扬言把“金南湾”海军基地租借给美国; 马来西亚也向俄罗斯订购了18 架苏 -30MKM 战机,猎装了法国的“鲉鱼”级潜艇。这些国家全面更新装备,借助增强军事力量来增加他们在南海争端中的对话资本,并对中国在南海的主权构成了严重威胁。     

三是区域外大国主动积极介入。美国对南海的基本政策从“中立——不介入——介入但不陷入”的转变,从“即使南沙发生冲突也无义务直接卷入战争”到“愿意帮助和平解决南海争端”的战略调整,符合美国的国家利益。特别是 2011 年,随着美国战略重心向“亚太”转移,美国高调“积极介入”南海争端。公开拉拢东南亚国家,分裂中国与东盟之间的关系,鼓动在东盟框架内解决南海问题; 扩大南海的军事存在,与东南亚国家举行年度军演; 派遣监测船在南海从事非法活动,侦测中国海洋军事情报。日本为了维护其“海上生命线”、扩大其在东南亚的战略空间和势力范围,打着维护南海自由通行权的幌子,积极介入南海争端,公然鼓动东盟国家“合纵”对抗中国。印度为了继续保持其在南亚和印度洋的战略优势,坚持图谋东进,积极染指南海,与越南签订了《国防合作协定》,积极与其在南海争议区内开展油气勘探合作。此外,澳大利亚等国也以“南海航行权”关系到其国家利益为由,表示“不能对此视而不见”。这些大国插手南海事务,不断强化在该地区的政治、军事渗透活动,对中国南海的安全环境构成严峻挑战: 不利于中国建立和平稳定的周边环境; 恶化了中国南海的安全环境,也为建立区域安全机制设置了障碍; 增大了中国与东盟有关国家在解决南海争端问题上的难度。     

四是采取扩张式的资源勘探与石油开发。越、菲、马等国不仅在南海独立开采石油和天然气资源,还极力引进外国公司参与南沙海域的石油开发。如越南把南沙海域划分为上百个油气招标区,公开对该地区进行全球招标,近几年来,已分别与美国、俄罗斯、法国、英国、德国等国的有关公司签订了勘探、开采石油和天然气合同,并实施大面积开采。除此之外,南海周边国家还动用武装力量增强海域控制力度,在我国“九段线”内的传统海域骚扰、袭击和抓捕中国渔民,以极其强硬的态度对待中国在解决南海争端中的友好举措,致使南海争端不断升级。     

1. 2 南海争端出现了国际化趋势     

我国一贯主张,中国愿意与有关国家进行双边外交谈判,反对外部力量介入,使问题复杂化。但事与愿违,南海问题日益成为一个国际化的问题,主要表现在: 南海问题正从“一对一”的矛盾发展为“一对多”的矛盾。     

一是政治合作国际化。南海问题最初并不涉及国际组织,但自东盟成立以来,南海周边国家感觉单独与中国进行较量的底气不足,便充分借助东盟这一政治平台,以获得“多对一”的战略优势。因此,为了在政治上寻求对抗中国的优势,南海周边国家以东盟为平台,主动协调立场,力求在南沙问题上“用一个声音说话”,宣布“以集体名义而不以双边名义接受谈判”,企图通过“集体性政治谈判”解决南沙争端。在所谓的“中国威胁论”的大背景下,针对南海问题,东盟加强了区域内的政治合作,甚至公开强调“美军在亚洲的存在是必要的”。特别是菲律宾,多次声称南沙争端不只是中菲两国的双边问题,而是所有关注南海的国家共同关心的多边问题,主张通过东盟、国际法院、联合国安理会三个途径解决这一问题。另外,美、日、印等大国的被邀介入甚至主动介入,也为南海周边国家起到了“撑腰壮胆”的作用,并使这些国家在“道义”上也获得了某种支持,打破了南海争端各方业已形成的脆弱共识和力量平衡。这无疑向国际社会传达了一种信息: 南海争端属于国际性问题,这极大地增加了中国和平解决南海问题的难度。     

二是经济合作国际化。在南海油气资源开发问题上,中国历来主张“搁置争议、共同开发”。然而,南海周边国家无视这一友好主张,在岛屿主权归属尚未解决、专属经济区和管辖海域尚未划界的前提下,却均通过国际经济合作方式来解决这一问题。它们与资金雄厚、技术先进的外国石油公司签订协议,通过在国际上公开招标、联合勘探等方式来开采南海油气资源。这种方式也为欧美大国名正言顺地介入南海经济开发创设了条件。而大量外国公司进入南海从事经济活动,使南海诸国可以借助这些公司把相应的国家和政府拉进南海争端,达到了给中国施加政治压力、迫使中国在南海争端中作出重大让步的目的。通过这一形式,南海诸国不仅攫取了庞大的经济利益,也顺利地使南海争端在经济层面表现出了国际化特征。很明显,这种国际经济合作给中国解决南海争端带来了很多麻烦。     

三是军事合作国际化。南海周边国家为了在军事上寻求大国的帮助,力邀区域外大国到南海进行军事合作。例如,越南有意拉拢美国和俄罗斯重返金兰湾,而菲律宾则与美国长期保持着密切的军事合作关系,借助《共同防御条约》和《军事基地协定》,持续进行美菲“肩并肩”军事演习。菲律宾极力拉拢美国进行军事合作,并公开邀请美军进驻苏比克海军基地和克拉克空军基地,企图让美国在军事上替菲律宾充当“保护伞”。在美国的主导下,南海诸国在南海连年举行“卡拉”军演、“金色眼镜蛇”、“对抗虎”和“肩并肩”等系列军演。通过联合军事演习,形成了一个指向中国的“卡拉集团”,这种持续的军事合作必然会推动南海争端的国际化步伐。     

四是舆论宣传国际化。20 世纪 60 年代伊始,南海诸国开始以主权国家的名义提出对南海的权利主张,他们无视中国在南海的主权存在,歪曲历史、颠倒黑白,搜寻其“拥有”南海海域和南沙群岛的历史证据,在不同场合为大国介入南海争端制造国际舆论。同时,根据《联合国海洋法公约》等法律文本寻找法律依据,公布所谓的领海基线,将南沙群岛甚至将西沙群岛、中沙群岛及海域划入其版图范围; 建立行政区划,大搞旅游开发; 向联合国提交专属经济区和外大陆架划界案; 发表了《东盟关于南中国海问题的宣言》,在南海制造“中国威胁论”。客观地讲,这些活动在一定程度上为南海诸国赢得了政治同情分,并将南海争端扩大到国际组织,达到了引起国际社会普遍关注的目的。     

二、南海争端的问题属性分析     

2. 1 南海争端是一个多元化的系统问题     

从南海争端的要素组成来看,存在多元问题争议。南海争端是一个问题谱系,它包括岛屿主权、专属经济区划界、外大陆架划界、海洋管辖权等分歧和争议。特别是针对中国在南海的传统边界线即“九段线”问题上,南海周边国家无视历史事实,不遗余力地极力反对。由于中国是在国民政府时期“十一段线”的基础上公布了“南海九段线”,因此,在目前的中国地图上,南海的传统边界线也是用距离相对较远的九条未定国界线标绘的,关于“九段线”,在中国学术界,有以下四种解释: 一是国界线说,二是历史性水域线说,三是历史性权利线说,四是岛屿归属线或岛屿范围线说。1958 年,中国发表了《中华人民共和国政府关于领海的声明》,规定了中华人民共和国的 12 海里领海宽度,其适用范围为“中华人民共和国的一切领土,包括中国大陆及其沿海岛屿,和同大陆及其沿海岛屿隔有公海的台湾及其周围各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他属于中国的岛屿”。《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》第 14 条指出“本法的规定不影响中华人民共和国享有的历史性权利”,表明对南海九段线法律地位的确定,中国政府可能坚持对线内的岛礁滩洲及其附近海域拥有历史性权利。南海周边国家的侵略行为,与“九段线”赋予中国的历史性权利以及上述法律规定对这种权利的固化,形成了鲜明对照,也使双方在南海争端中产生了难以调和的根本性矛盾。“由于各国的专属经济区和大陆架边界在南海海域相互重叠和交叉,原本存在的各种争议更加复杂化,而不进行海洋划界,任何形式和内容的合作和开发都将难以为继。”由此可见,在南海岛屿主权没有解决之前,南海诸岛的外大陆架划界、专属经济区划界、管辖海域划界必然存在多元化的矛盾。     

从南海争端的涉事主体看,存在多元化的利益主体。南海是国际上重要的海上航道,是中国取得地缘战略优势的地方,也是中国国家重要利益之所在; 它是美国全球战略至关重要的一环,也是日本力保的“海上生命线”,关涉美日战略利益; 是越南的天然屏障,是印度近年来进入太平洋的觊觎之地。对菲律宾而言,南沙群岛是“正对其腰部的一把匕首”,是文莱和马来西亚经济发展的重要来源。因此,南海争端所涉及的国家不仅有区域内的直接利益相关者,也包括区域外的间接利益相关者。具体来看,南海争端的直接或间接利益相关者包括中国、越南、菲律宾、马来西亚、文莱、印度尼西亚、美国、日本、印度和中国台湾地区等。这些国家和地区围绕南海争端,形成了“四国五方”进行军事占领、“六国七方”发生主权争议、“九国十方”产生利益争端的复杂局面。而且,中国在同越南、菲律宾、马来西亚、文莱、印尼等国谈判时,又不可避免地要直面东盟这一国际组织,甚至区域外的欧盟、澳大利亚也可能参与其中。显然,南海已经形成了多元利益主体和多方利益格局。     

从南海争端中的力量结构看,存在多元化的力量结构,除中国和南海周边各国外,还有基于围堵遏制中国的美、日、印等国力量。其中,由于中国和东盟在地理上比较接近,中国把发展同东盟的友好关系作为优先考虑的方向之一,目前业已顺利启动“中国—东盟”自由贸易区。2011 年,美国加快了战略重心转向“亚太”的步伐,公开地积极插手南海争端,强化与该地区盟国的军事合作机制。这不仅能够强化其在亚太特别是在东盟地区的影响,而且也起到了遏止和牵制中国崛起的作用。日本为了消解中国不断增强的世界性影响,把发展同东盟的关系放在重要的地位,力图以东盟为突破口,在亚洲争取领导地位。作为实力较弱的整体性力量,东盟是十个小国组建的国际组织,由于南海问题上大国强国多,东盟十国要达成“集体对抗”中国的“积极一致”是有困难的,但东盟中的越菲马印尼等国也有形成“集体对抗”中国的“积极一致性”。在南海争端的现实中,东盟往往采用“以大制大”平衡策略加以应对,适时打出“美国牌”和“日本牌”对付中国。因此,在南海争端中,存在着中国、东盟、美日等多元化的力量结构,这种多元化的力量结构,使南海进入“战国时代”,折射出南海争端的系统属性。

2. 2 南海争端是一个复杂化的结构问题     

首先,南海争端的外在政治环境恶劣。由于中国的崛起引发了美日欧的集体恐慌,特别是美国绝不会轻易让中国挑战自己的霸权,在和平演变战略失去效力的情况下,美国采取了“围堵”战略。在东面,美国设置了两重岛链,在韩日等国部署了许多大型军事基地,形成了以“美日韩菲澳”为首的“亚洲小北约”围堵中国的态势,试图封锁中国进入太平洋的前出道路。日本在东海和钓鱼岛与中国形成僵局,美日插手台海事务,加大对台售武力度,破坏两岸和平发展,利用朝核问题对东北亚保持高压状态。在西面,美国已经取得了中东的伊拉克战争和中亚的阿富汗战争的胜利,目前,美国可能对叙利亚和伊朗进行军事打击,使中国的原油供给基地和西面陆路油气供给通道受到潜在威胁。同时,美国还暗中支持藏独、疆独势力,继续给中国制造麻烦。在南面,美国插手缅甸和巴基斯坦国内事务,试图堵截中国两条陆路战略通道; 美国还怂恿、支持印度与中国作对,印度也不断向藏南移民,不断强化阿鲁纳恰尔邦的防卫力量,为中印政治解决边界争端制造了许多麻烦。如果将南海政治情势置于中国地缘政治总格局中来看,南海争端所处的外部政治环境严重消耗了中国的战略资源,彰显出中国当下的安全形势异常严峻,使中国无法集中精力解决南海争端,导致中国在南海争端中难以制订出比较明晰的国家战略。     

其次,南海争端的内在问题异常复杂。从南海争端的问题结构看,争议不仅在南沙群岛及其海域,也存在于西沙群岛、中沙群岛及其海域。不仅中国和越菲马等国之间有争端,越南与菲律宾和马来西亚之间、马来西亚和印尼之间也存在分歧。涉及到的利益攸关方比较多,有大国强国,也有小国弱国。争端的类型也多,包括岛礁归属、海域划界、资源开发、航路安全等方面的争议。从南海争端的内在属性看,各方的政治立场、解决问题的底线、解决问题的诚意、解决问题的策略各不相同。形成战略共识容易,形成普遍接受的解决方案十分困难,甚至可以说,目前几乎不存在具有同一效用偏好的解决方案,对南海问题情势的判断、问题属性的把握、问题结构的厘析都存在一定困难,甚至对一个问题进行各方均能认可的阐述都非常困难。比如,有人认为南海问题的实质是中国对争议的态度; 有人认为是领土和主权归谁所有;有人则认为是利益争执或资源之争; 也有人认为南海问题的实质是国家战略安全的问题。如此多的观点足以说明,南海问题是一个复杂性的问题。由于南海问题最终结果不好预测,各种事件发生的概率难以估算,突显出南海问题是一个结构不良的国际政治问题。     

2. 3 南海争端是一个重要而紧急的战略问题     

所谓重要的问题,就是影响深远、影响全局、影响根本的问题。南海争端就是一个重要的战略问题。这是因为: 首先,中国是大国,但还不是强国; 中国是海洋大国,但也是海洋小国。虽然中国管辖的专属经济区和大陆架面积广大,大陆海岸线和岛屿海岸线漫长,但人均拥有海洋面积少,单位陆地面积平均拥有的海岸线长度少,可管辖的海域面积与大陆面积之比小,实际控制的有争议的岛礁数量少,缺乏自海入洋的前出通道,导致中国出现“有海无洋”的尴尬局面。海洋政治版图局限在近海,航运可能受到马六甲海峡“卡脖”制约。其次,在岛屿归属之争、海域划界之争、海洋资源开发之争中,在国家海权意识比较缺乏、海洋军力不够强大、对海上利益重视有待提高的情况下,美日染指南海,越菲马等国群起争利,使中国南出面临马六困局和印度东进威胁。上述情势表明,中国在海洋时代处于不利地位,因此,中国要真正成为有影响力的大国,实现国家的崛起和民族的复兴,实现从大国到强国的跨越,必须自陆下海、自海出洋,必然要经历“陆地中国”向“海洋中国”的战略转变,而南海争端严重制约着上述目标的实现,因此,南海争端是一个影响中国国家战略目标实现的重要问题。     

所谓紧急的问题,就是需要立即处理的问题,南海争端是一个紧急的战略问题。这是因为,在国际法学界,有一种流行的说法,如果一个无争议岛屿被某国占据 50 年以上,那么,该岛屿将自动成为该国领土。尽管这一时效原则还未有定论,但国际社会还是有意无意地以此为依据来判断某一岛屿的归属。由于南海群岛多数岛屿是在 20 世纪 70 年代被其他国家占领的,如果到 2020 年还没有收回,中国收回这些岛屿的难度将明显增大。从现实来看,南海周边国家控制了南沙的大多数岛礁,除太平岛外,中国控制的岛礁面积都比较小。在军力有限的情况下,增加驻军不太现实,而海监巡航只有短期效应,起不到实质性的威慑作用。虽然中国早就提出了“搁置争议,共同开发”的政策,但在现实中,中国搁置了主权,却没有进行开发,南海周边国家虽然对“搁置争议”不置可否,但却在不断加快开发的步伐。从中国和南海诸国在南海的具体表现看,由于中国的隐忍、平和与低调,使人感觉到作为中国“核心利益”的南海事实上被“去核心化”了,南海周边国家的强硬、高调却使人感觉到南海似乎成为他们的“核心利益”。从博弈结果来看,中国在南海的主权被边缘化为“名义主权”,南海周边国家的“主权”反而成为“事实主权”。目前,南海周边国家已经从“一国单独行动”向“多国集体协作”、从“实际控制”向“永久占有”转变。如果中国不采取有力措施,在区域外大国的干预下,南海周边小国采取“温水煮青蛙”的方式,或许会将已经侵占的“成果”永远窃为己有。因此,随着 2020 年的不断逼近,南海争端日益成为一个时间敏感的紧急问题。     

三、南海争端的战略困境分析     

3. 1 我国面临内外双重战略压力     

首先,从内部看,我国在南海争端中的劣势大于优势。客观地讲,自 20 世纪 70 年代以来,中国开始逐渐重视海洋、海权和海军建设,先后建立并完善了国家和沿海地方的海洋管理机构,形成了具有一定规模的海洋执法、管理监测和科学研究队伍,并制定了有关法律法规,开展了各项海洋综合管理工作。而且,为了维护南海海洋利益,加快了海军建设步伐,提出了海洋强国战略,这些工作为中国开创海洋世纪、迎来海上中国的时代奠定了良好基础。然而,几千年的农耕文化使国人的思维长期被束缚于陆地: 陆地意识强于海洋意识,陆权观念甚于海权观念、陆上防御重于海上防御。即使是在 21 世纪的今天,虽然党和国家领导人十分重视海洋,但国家领导人的重视无法掩盖中国国家海洋政治战略滞后的现实,也无法掩盖国人海洋意识和海权观念淡薄、海洋教育资源和海洋知识普及仍然缺乏的事实。这导致中国在捍卫国家海洋主权和海洋权益方面措施不够得力、手段比较有限; 在协调与周边海洋国家的关系方面缺乏战略储备; 在维护地区海上和平与安全方面缺乏世界眼光和战略思维。目前,南海周边国家不断扩张军力,潜在的政治冲突直接拷问着中国的海洋政治战略,而潜在的战争隐患也拷问着中国军事力量特别是海空军的应对能力。     其次,从外部看,我国面临难得的战略机遇期,但又面临严峻的挑战。在陆地上,中国传统安全威胁依然存在,非传统安全威胁有上升趋势,可以预见和难以预见的风险在不断增多。霸权主义和强权政治在海洋政治方面依然存在,围绕海岛、领海、航路、大陆架、专属经济区的局部冲突和热点问题此起彼伏。在南海,岛屿被侵占、海域被瓜分,资源被开采,渔民经常遭到抓捕,传统渔场逐渐丧失。国家对南海航道的依赖性越来越强,而南海周边国家在不断加强现代化的海空力量,这直接威胁到中国南海海洋军事安全。美日印积极染指南海,南海周边国家也取得了实实在在的利益。特别是美国在南海不断渗透的举动,对中国的海洋战略走向带来了许多挑战。目前,美国的南海政策呈现出“三种姿态”和“三个阶段”。“三种姿态”是从防御姿态——威慑姿态——动武姿态的转变,“三个阶段”依次为: 第一阶段是阻止中国南海成为任何一国尤其是中国的“内海”; 第二阶段是使用威慑战略,来防止各国使用武力威胁他国,督促各国克制自身,避免采取损害稳定的行为; 第三个阶段是在必要时显示美国的军事力量。美国的这一战略带动了其他国家的战略跟进,使得中国在南海的外部环境存在重大隐忧。     

3. 2 南海争端使中国面临战争与和平的两难选择     

为了紧紧抓住战略机遇期,中国一心一意谋发展、韬光养晦不当头,目的在于实现中国迅速崛起和民族伟大复兴的百年梦想。为此,中国采取了十分温和的政治和外交策略,其目的就是为了紧紧抓住“战略机遇期”,这是中国既定的国家战略,也是理性的国家选择。为此,在“和平与发展是当今世界的两大主题”的战略判断下,邓小平提出了“近海防御”的海防思想、“精干顶用”的海军建设思想和“搁置主权,共同开发”的处理海洋争端的战略思想。此后,江泽民提出“互信、互利、平等、协作”为核心的新安全观以及“与邻为善、以邻为伴”的外交方针。胡锦涛也主张对外高举“和平、发展、合作”的旗帜,坚定不移地走和平发展道路,倡导建设以“持久和平、共同繁荣”为主旨的和谐世界。2005 年 4 月,胡锦涛主席强调要使南海成为“友谊之海”、“合作之海”,这既是对中国解决南海争端政策的重大宣示,也是在新形势下正确处理南海争端的重要战略方针。然而,南海周边国家无视中国释放的善意。不仅如此,这些国家普遍认为,一旦中国迅速崛起,在南海获得利益将十分困难,因此,它们均采取了更加务实的“先下手为强”的策略: 相机发难、借力干预、继续争议、先行开发。这直接导致“搁置主权,共同开发”方针日益被边缘化。     在中国经济快速增长、综合国力不断提高、国家迅速崛起的情况下,南海争端的解决却没有实质性进展,还经常遭受南海周边小国的“羞辱”。如果我们继续采取隐忍战略以维护南海稳定大局、采取退守战术以规避潜在冲突,必然要面临国内民众的舆情压力和民族主义人士的不满; 如果采取扩军备战的战略进攻对策,中国与南海周边国家的关系必然受到影响,也会给区域外大国进一步遏制中国提供借口,如果爆发战争,我国的战略机遇期必将丧失。如此艰巨的国家战略难题,给中央形成了巨大的政治压力,考验着中央的智慧! 南海问题久拖不决,势必会严重影响中国的国家尊严和民族自信性,影响中国军队的形象和战斗力,党和政府的政治合法性资源也会遭受损失。为此,中国必须采取积极的应对措施,在战略层面对南海问题进行全面审视和战略安排。     

四、中国在南海争端中的积极作为     

在南海争端中,中国历来主张“搁置争议、共同开发”,这是“韬光养晦、有所作为”的体现。客观地讲,对于一个国家而言,在某个阶段奉行“韬光养晦”策略,不失为一种明智之举。然而,树欲静而风不止,南海周边其他国家既不“韬光”也不“养晦”,且行动上的“率先开发”,这种现状倒逼着中国必须要对南海策略乃至战略进行重理。如果只是着眼于南海的维稳大局而一味强调忍让,不仅严重影响到我国进入南海、开发南海的进程,而且也会给后人留下更大的历史隐患和主权争议。笔者以为,与其让南海周边国家“任其所为”,不如我国“积极作为”予以反制。     

4. 1 通过多种方式和多种途径持续性地宣示南海主权     

一般情况下,一个国家对外宣示主权主要是通过外交途径来进行。在南海问题上,在对外交往特别是与区域外的大国交往中,中国可以适时提出并要求对方支持中国对南海拥有主权,至少也要有如下表述: 承认南海在历史上属于中国,理解、尊重和支持中国对南海的主权要求。在这一方面,可以借鉴其他国家对台湾归属的表述: “台湾属于中国的一部分。”随着中国综合国力和国际影响力的不断提升,适时提出这种外交要求是中国在政治交往中合理而且必然的选择。对南海诸国而言,如果中国不积极主张,国际社会也会逐渐默认南海岛礁被占领、海域被瓜分、资源被开采的局面。因此,中国通过双边谈判持续性地进行主权宣示,是对谈判方持续施加政治压力的必要方式。在适当的时候,甚至可以考虑动用中国在联合国的否决权,在事关南海诸国切身利益的问题上干预投票结果,迫使相关国家在南海岛屿主权表述中作出有利于中国的选择。     

第二种方式是通过海洋行政和海洋执法来对外宣示主权。提高南海海洋执法力度,充分利用海洋行政和海洋执法方式来宣示主权,这对于维护我国南海海洋主权具有重要意义。目前,虽然,中国的海洋行政和海洋执法主体有海巡、海监、渔政等,但相对于中国的大国地位和庞大的巡逻海域而言,中国仍然缺乏大型的海上执法舰船,整个海上警备力量尚需要不断加强。为了加强我国在南海的主权宣示,必须进一步在南海纵深海域通过反恐演练、打击海盗;通过监测水文气象、通航环境、船舶流量、海洋污染; 通过海洋调查和海事救捞; 通过渔政巡查水产养殖、打击非法捕捞、继续公布每年在南海的休渔期限和范围等行为来宣示主权。这些相对温和的非军事方式既可以达到宣示主权的目的,也不至于使矛盾过于激化。为了加强中国在南海的海上警备力量,需要建造大量的适合远距离航行的大型舰船。同时,在保持现有海上警备力量格局的基础上,尽快组建行动统一的中国“南海海上警卫队”,形成常规化巡航,实现与海军之间的无缝链接。     

第三种方式是通过民间组织活动来对外宣示主权。自改革开放以来,中国的民间社会团体获得了很快的发展,民间组织获得了社会的广泛认同。作为第三种机制性力量,在国与国的交往中,中国民间组织发挥着越来越重要的作用。因此,在南海主权宣示中,通过民间组织进行适当的主权宣示,是对中国外交的有力支持。在这一方面,中国政府不仅要放松规制,而且要支持民间组织的爱国行为。在适当时候,可以借鉴两岸三地的“保钓”模式,通过联合台湾和港澳爱国人士,组织民间力量来维护中国对南海的主权。例如,1996 年,美国业余无线电协会理事会将黄岩岛宣布列为“DXCC 分区”,并以“BS7H”表示中国在黄岩岛拥有一个电台,使中国无线电爱好者先后四次登上黄岩岛,达到了宣示和维护中国对黄岩岛主权的目的。    

4. 2 敦促南海周边国家共同遵守《南海各方行为宣言》     

在南海诸国看来,单独与中国对抗无异于蚍蜉撼树,单独与中国磋商犹如“蚂蚁与大象谈判”。基于自身的利益考虑,南海诸国有可能联合起来成立一个针对中国的“南沙集团”,以增加谈判筹码。虽然目前中国和东盟诸国的双边关系不大可能被南海争端所绑架,但区域外大国的介入,很可能加速“南沙集团”的成立。近年来,美国与南海周边国家不断举行“卡拉特联合军演”,一个以保卫东南亚各方在南海权益的“卡拉特海上力量集团舰队”正在逐渐形成。倘若如此,这将给中国带来极大的麻烦。因此,一方面,中国应明确表示愿与东盟及其各国进一步建立良好的双边或多边关系,另一方面,也要未雨绸缪,充分利用外交筹码明确反对“南海集团”的成立,特别是要警告区域外大国不要利用军演和论坛等形式,成立隐形的“南沙集团”。在各种双边外交谈判中,中国应要求对方明确表态不参与“南沙集团”,不得以“南沙集团”为筹码敲诈中国。而且,一旦有关国家发起成立“南沙集团”,要敢于采取有效措施予以坚决反击,比如递交外交照会、降低外交等级,甚至宣布退出《南海各方行为宣言》。     

要有效遏止“南沙集团”的成立,中国要采用“一视同仁,区别对待”的原则处理可能发生的事件。在这里,“一视同仁”是指,在南海问题上,中国对南海周边国家采取“一视同仁”的原则进行共同开发; “区别对待”是指,对那些无视中国友好姿态与合作诚意、有意挑战中国战略底线的国家,应根据事态进展和敌对程度区别对待,特别是要对那些在南海问题上故意挑头闹事的国家,中国要有坚定的惩罚其挑衅的意志。为此,中国应由易到难、先经后政、逐级分化抱团抗衡中国的南海诸国。先针对那些矛盾小、冲突少的国家谈判解决,再扩大到矛盾比较大的国家,力争将争端控制在双边范围之内,力戒美国介入的复杂态势和不利局面的出现。基本思路是,要采取“阻止、稳住、抓住、打压”战略,逐个解决。“阻止战略”是指,对于在南海与中国的利益矛盾相对较少的国家,可以考虑在遵循“搁置争议,共同开发”的原则基础上,尽早与其展开实质性的双边谈判,采用“软手段”来阻止其加入“南沙集团”。“稳住战略”是指,对那些在南海获取的利益比较大,但与中国经济关系密切,对华态度相对友好的国家,可以考虑采取“协商争议、共同开发”的原则,尽一切可能稳住这些国家不要加入“南沙集团”,争取和平解决与其在南海的争端。“抓住战略”是指,对于那些在南海获取利益很大,与中国的分歧也大,但由于与中国交往密切、联系较多,能够通过谈判维持现状的可能性比较大的国家。应与该国加强政治、经济、文化和人民交往,耐心劝解其要看清形势,不要加入“南沙集团”有意抗衡中国。对于那些在南海问题上总是拨弄是非,积极倡导成立“南沙集团”的国家,中国应采取“对等升级、以武促谈”的方式,积极压制其在南海问题上挑战中国。如果中国能够阻止、稳住、抓住一些国家,那么,中国就有精力、有能力有效打压个别挑头闹事的国家。最终,中国将能够化解“南沙集团”可能带给中国的巨大压力。对于区域外大国而言,其在南海有重要的战略利益,但这并非他们的核心利益,某种程度上讲,南海只是他们遏制中国的一张“牌”,对此,中国可以通过战略利益交换,阻止其兴风作浪。     

4. 3 尽早制订“南海大开发”战略,实质性进入南海海域进行“屯海”     

我国“经略南海”,必须要制订“南海大开发”战略。笔者以为,为了使“共同开发”变为现实,中国必须明确提出“南海大开发”这一国家战略,并将“油渔战略”作为“南海大开发”的核心战略: 油气先行,渔业紧随、旅游跟进。“油气先行战略”是指,在南海大开发过程中,综合各方面的因素,拟先行开发南海油气资源。目前,南海有 1000 多口油井,但却没有一口属于中国。针对这种情况,中国绝不能袖手旁观。特别是,“海洋石油 981”的成功研制,标志着中国具备了在南海深海海域获取油气资源的能力,而“瓦良格”航母即将服役,也意味着中国有能力为开采油气资源提供安全保障。     

“渔业紧随战略”是指,我国在进行南海油气资源开发的同时,要大力发展南海渔业资源开发。南海渔业资源丰富,距离大陆距离比较近,相对远海和大洋捕捞作业,南海渔业资源开发成本相对较小。然而,由于南海周边国家的渔民在此过量捕捞,南海渔业资源迅速下降,加之越菲马印尼等国不断抓扣我国渔民,导致中国渔民在南海南部进行捕捞作业的积极性严重不足。为了通过渔业开发来宣示和维护主权,南海渔政局应通过调查研究,制订针对南海捕捞作业的支持性财政政策,通过对公司和渔民提供动力设备、捕捞设备、技术指导、灾难救助和专业培训,对渔获进行价格补贴和税费减免等多重措施,提高渔业公司和广大渔民前往南海开发渔业资源的积极性。     

“旅游跟进战略”是指,要在适当时候发展南海旅游业。经由旅游资源开发和旅游观光活动所引起的摩擦和争端,远比通过军事活动、油气资源开发所引起的负面影响要小。因此,笔者以为,中国可以在《海南国际旅游岛规划纲要》的框架基础上,以更加开放的海洋旅游政策,渐进、有序推进从西沙到南沙的旅游战略。鉴于南海问题的复杂与敏感,在开发西沙旅游时,应多干少说,在对外宣传上宜低调处理,把开发西沙旅游视为经济活动,强调用市场方式实施西沙旅游的开发项目。在时机成熟的情况下,可以鼓励外资和民间资本投资开发南海的海洋旅游,丰富海南海洋旅游产品,也可以考虑和南海诸国展开谈判,合作开发南沙群岛旅游资源和旅游观光项目。     

当然,实施“南海大开发”战略,关键是中央政府与广东和海南各级地方政府要全面参与其中。经略南海,一定要有“屯海”意识。学者欧阳国华认为,“屯海制”可以借鉴古代屯田制度的合理内核,运用现代证券化技术,把资本与人力“屯”到海洋,统筹海洋开发与防务的一体化海洋防务经济战略组合。他认为,实行“屯海制”,可以用丰富的海洋资源提供担保,通过海洋资源“证券化”手段快速筹措开发与防务资金; 建立平战结合、军民结合的“南海建设兵团”。国家要做到大力支持、精心统筹,军队保护、企业开发与地方经营相结合,来保证以军保企、以企带民、军企民互助。笔者以为,实施“南海大开发”战略,必须要适时建设大型物资补给基地。为了有效维护南海主权,中国可以采用“三步走”战略: 第一步,先在南海最重要的几个战略位置修建导航灯塔、气象数据采集站、无线电装置,以维护导航灯塔或气象数据采集站设备的名义修建专人驻守的“高脚屋”; 第二步,尽早在南海南部海域开展科学研究,修建综合海洋研究平台,根据事态发展修建大型国土界碑或主权碑; 第三步,修建人工岛或大型浮动式平台。不断加强大型浮动式平台的建设力度,最终成为油气开采、渔业捕捞、海洋活动中的物资补给基地,为我国逐步加大南海开发力度、加快向南海南部海域扩大开发范围奠定基础条件,使我国能够实质性地进入南海南部海域。     

4. 4 构筑“环南海经济圈”,建设“南海海洋救助基地”     

当然,中国制订并实施“南海大开发”战略,必然会引起南海周边某些国家的反对,但是中国主张构建“环南海经济圈”,可能会受到南海周边国家的欢迎。     

由于南海的地理位置特殊,自然资源丰富,周边国家少,地理距离近,这为“环南海经济圈”的建设提供了便利条件。而且,各方经济联系密切,共同利益多,合作潜力大,华人数量众多,文化和价值观相近。“可以通过协商,按地域分工,发挥各自优势,实行全方位合作,多目标开发,互补互利,共同发展。”另外,对南海提出主权声索的国家中,不仅中国与南海周边国家之间存在岛屿主权归属、海域划界和资源开发的争端,而且南海周边国家之间也存在争端。要解决这些争端,中国应借助强大国力和巨大影响力,促动南海周边国家先放下争端,强调合作共赢。因此,中国可以借助“10 + 1”平台,与那些南海主权声索国联合起来,共同建设“环南海经济圈”。如果“环南海经济圈”顺利建成,各成员国可以借助“环南海经济圈”,先从经济入手,协商实施“共同开发”的基本规则与合作事宜,使得各国在“共同开发”中都能够受益,帮助解决周边国家的民生问题,造福周边国家人民。如果建设“环南海经济圈”的设想能够落实,无疑可以实现南海“外部问题的内部化”。如此,对中国而言,在南海周边国家开发南海的同时,也能够顺利实施中国的“南海大开发战略”。

南海是全球最为繁忙的航道之一,也是周边国家渔民捕鱼的主要渔场之一。由于南海水文气象环境复杂、气候多变,导致这一海域海难多发,海盗问题比较严重。而周边各国的海洋救助都各自为阵,不能有效解决海洋事故、海盗袭击、沉船打捞等海洋救助需要。在南海共同开发陷入困局的情况下,如果中国主张在南海率先展开海洋救助领域的合作,可能是打破南海合作困局的重要途径。作为负责任的大国,在“搁置争议,共同开发”的前提下,如果中国积极与南海周边国家协商,在南海特别是南沙群岛某些合适的岛礁和暗沙上建设“南海海洋救助基地”,为过往船只提供燃料、食物、淡水以及药品等,借助本国专业化的救助队伍,救助遇险的各类船只,并与周边国家的海上救助队伍之间建立合作救助机制,沟通与共享海洋救助信息。南海周边国家愿意出资建设的,可以采取商业合作模式共同建设“南海海洋救助基地”。基地建成之后,可以向过往受救助船只收取救助费用,这可能是南海合作的一种新模式。这既有助于搁置南海主权争议,又可以为实现共同开发探索出路。     

4. 5 要加强大陆与台湾在南海的合作力度     

尽管海峡两岸仍存在政治歧见,但对于南海周边国家的侵略行为,海峡两岸几乎同时予以谴责和抗议,两岸在共同维护南海权益方面并没有多大争议。特别是,双方没有就对方的行为表示抗议,甚至在上世纪的南海海战中也存在心照不宣的默契与合作,这实际上就是对“一个中国”原则共识的重要体现,这为两岸未来的合作提供了很好的历史条件。马英九执政后,多次对越南、菲律宾、马来西亚等国的挑衅行为提出严正抗议,多次重申对南海的立场。台湾也通过了《南海政策纲领实施纲要》,主张在南海要坚决维护主权、加强开发管理、促进南海合作、和平处理争端、维护生态环境。这与大陆提出的“搁置争议,共同开发”十分相似。所有这些,为两岸携手维护中华民族的固有疆域,共同协防南海海防提供了可能。     

正是由于上述原因,在南海问题上,“两岸同为南海主权的‘声索方’,同在南海地区控制着一定区域,两岸如能在当前的‘一个中国’原则基础上,寻找到一种有效可行的互动模式,致力于建立政治与军事上的合作互信、经济上的合作开发等目标,这无疑将有助于维护中国在南海地区的主权和海洋权益”。在条件允许的情况下,要建立“南海合作”机制,双方可以举行联合巡航、联合勘探,推动渔业、旅游等方面的合作,共同维护中华民族的利益。最后,通过经济上的合作开发,逐渐达成政治共识与军事安全互信,在南海无争议海域率先开展资源合作开发,在敏感地带开展海洋救助合作。这不仅能够提高大陆和台湾在南海争端中的话语权,而且对两岸寻求共同利益、形成合作机制、推动两岸和平发展具有重要的意义。     

4. 6 通过立法确认主权,积极做好维护主权的准备     

对南海问题我们不能抱任何幻想,采取非和平手段反击侵略行为是必须予以考虑的,为此,既要通过立法确认南海的主权,又要积极做好维护主权的斗争准备。     

虽然中国制定了《中华人民共和国领海及毗连区法》、《中华人民共和国政府关于领海的声明》、《中华人民共和国海岛保护法》等国家海岛及海洋主权的法律法规,但在国内法层面,有许多地方尚没有明确法律规定。譬如南海岛屿、沙礁、浅滩的准确数据和管辖归属,专属经济区、外大陆架的划界以及海洋剩余权等问题。在海洋环境、海岛生态、航道维护、科学考察、气象观测、打击海盗、海洋救助等海洋行政管理方面,同样需要立法来提供执法行为的法理依据和正当性解释。为此,中国应进一步加强和完善海岛、海域和海事等方面的法律法规,通过国内法尽早确认中国对南海诸岛的主权,向国际社会更加充分地表明中国在南海的主权,也为中国的海巡、海监、渔政部门依法行政提供法律保证。     

立法为中国收复南海主权提供了国内法依据,为中国依法收复南海主权奠定了基础,也可以降低其他国家直接介入的决心和意志。然而,以法律的方式规定南海主权,还需要强大执法能力作保障,海洋执法能力主要体现在国家实力特别是海洋军力上,为此,中国还必须加快海空力量建设。在解决南海问题上,一方面要戒急用忍,需要以审慎乐观的态度和极大的战略智慧争取和平解决,另一方面也需要在战略层面做好最坏的打算。正如张召忠将军所言:如果从传统海疆线原则基础上后退,可能将最终推翻传统海疆线的原则,南沙群岛各占领国和主权拥有国之间就会展开平等谈判,主人和强盗平等谈判的结果可能会按照群岛水域的划分原则进行划界。这样下去,南沙可能永远回不来。从目前来看,南海形势的真实现状是:“打不得、谈不拢、拖不起”。虽然中国历来主张通过谈判方式和平解决南海争端,然而,南海诸国中有些国家通过国内立法、购置军备、强化军力、升级争端等手段抱团与中国抗衡。如此,在力争和平解决南海争端的基础上,倘若堵死了中国通过政治方式解决南海问题的出路,某些国家笃定要采取“不谈”方式导致南海问题久拖不决。在和平解决南海争端无望或国家主权受到严重侵害的情况下,也要做好使用非和平手段解决南海争端的斗争准备。

五、结 语     

21 世纪第二个十年是中国极为重要的战略机遇期,是中国可以大有作为的重要战略机遇期。从中华民族伟大复兴的历史视野来看,很可能是中国历史进程中的一个重要“拐点”,在新的历史背景下,影响中国战略机遇期的新因素日益增多,中国面临的内外机遇和挑战都在增多,机遇处理不好可能变成挑战,挑战应对得当可能转化成新的机遇。在南海争端中,中国仍然需要从战略高度释放政治善意、作出友好举动、展现和平姿态。笔者以为,我国既不能委曲求全来“软招”,也不能好勇斗狠使“硬招”,而是要审时度势用“和招”。但是,当我国的重要利益受到严重侵害,所有“和招”均失效的情况下,中国该“出手”时就要“出手”,既不忘战,也不好战,更不畏战。当有人非要将战争强加在中国人民身上时,我们只能选择以战止战、以战求和,只有如此,方可化解南海战略局势全面恶化的可能,才能将南海争端的话语权和主动权掌握在自己手中!

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