陈月圆 龙登高： 公共利益冲突中的产权交易与治理

一、引言

传统中国以较小规模的官僚体系维系“大一统”，背后的逻辑一直是学术界关注的焦点。在官僚体系行政能力有限的条件下，地方政府存在大量的治理“真空”，自然吸引了民间组织的参与。明清以来，具有稳定产权的民间组织所提供的公共品，涉及慈善、救济等公益领域，书院、宾兴等教育领域，也包括水利、桥梁[1]等基础设施的建设，补政府之所不及的同时，也深刻影响了地方社会的秩序和形态。

民间组织在提供公共产品的同时，也广泛参与社会公共管理，如对山林环境资源的保护。传统时期山林资源的保护作为一种“环保”问题，不同于当代以政府为主体的治理模式，民间力量起到了突出的作用。尤其是明清以来社会经济的发展，使得社会对于矿产资源的需求和矿产的商业化开采规模不断扩大，引发对山林环境的破坏，基于私有产权的矿产开采和对山林作为公共资源的保护形成剧烈冲突。本文将以矿产封禁冲突为出发点，分析传统社会基层治理的模式。

“封禁”作为政府或民间的治理手段，意为“限制进入或利用”，被广泛运用在山林、边疆、海岛等等特殊区域。“封禁”的主体和目的各不相同，既有政府主导、出于政治因素的封禁，如闽浙赣交界地带的铜塘山就因地势险要，三省政府鞭长莫及，从而匪徒聚集，在明清两代被长期封禁以维持地方治安；[2]也有民间自发“封禁”山林，以培植树木获得经济收益，如徽州在清代就广泛存在以宗族为主体的山林封禁，限制本族与外族成员进入山林砍伐，所得木材在出售后作为宗族事务经费。[3]本文所讨论的“封禁”，专指政府与民间社会出于对山林环境与“风水”的保护，从而限制矿产开采的“封禁”。

已有关于矿产封禁的研究涉及矿禁政策和具体的封禁案例。韦庆远、鲁素曾系统地整理、总结了清代前期的矿业政策演变，以及主张开禁和主张封禁两派的主要观点。[4]廖华生曾利用徽州文书《保龙全书》，刻画了婺源从明万历至清光绪年间的山林封禁案，[5]并且分析了士绅在封禁中的突出作用；梁诸英、[6]曾伟[7]亦考察了“风水”观念对皖南与山西矿产封禁的影响。需要注意的是，目前关于矿产封禁的研究相对薄弱，对矿禁冲突的逻辑分析较为单薄，[8]往往忽视了矿产封禁冲突发生的社会背景，以及冲突解决过程中不同社会群体之间的互动。本文将在清代湖南《浏东狮山书院志》所载狮山封禁案的基础上，结合已有研究，以经济学的产权理论为分析工具，考察矿产封禁冲突的内生逻辑和解决机制。矿产开采产生的“负外部性”造成了周边环境的破坏，从而引发地方社会的“封禁”。“封禁”作为大规模的系统性工程，个体士绅的力量难以承担，因此往往通过具有稳定产权的民间组织参与其中。民间组织不具备政府的权威强制性，通常通过产权交易等非强制性手段，将私有产权转化为非私有产权，从而消解矿藏开采的负外部性。狮山书院最终长期承担了山林“封禁”的管理，正是这一逻辑的具体体现。值得关注的是，书院本为文化教育组织，其职能的拓展也正是民间组织广泛参与地方公共管理的一个写照。

对于地方官员而言，原有的基层行政体系不仅规模较小，且存在大量寻租空间，因此地方官员也乐于绕开衙门胥吏，系统性地授权士绅与民间组织参与地方公共事务。即使如此，在实际治理过程中，官员和士绅也都意识到，地方公共事务中无法真正摆脱胥吏，正是这种矛盾与冲突塑造了帝国的基层秩序与治理的复杂性。透过矿产封禁的具体分析，本文将考察士绅主导的民间组织对地方公共事务的参与机制，为传统社会的基层治理问题提供新的素材与视角。

二、民间组织视角下的狮山封禁

（一）狮山的开采与早期封禁

湖南浏阳县在清代隶属于长沙府，位于湖南和江西的交界处，商业较为发达，同治《浏阳县志》云：“迩来地利已尽，逐末者稍多，壤接江西，客民贾鬻其间。然地非通衢，百货仰给旁郡，水陆辇运间，民亦藉以生活”。[9]浏阳县东乡的狮山及附近区域，其山易于开凿，所取之石可以烧石灰，所得石灰洁白细腻，品质优良。加之狮山临近平江，所产石灰能够通过水路销售，因此吸引了大批专业从事石灰开采的窑户聚集在狮山周围开采石灰，鼎盛时期窑户聚集达到数千人。在商业利益的驱动下，石灰被过度开采，狮山山体严重受损。《浏东狮山书院志》中记载，狮山“石壁撑空高阔，至十余丈皆凿痕也”。[10]同时由于工业具有负外部性，山林的破坏也影响了周边生态环境，时人认为长沙的火灾就与狮山被过度开采有关。因此，嘉庆二十年（1815），时任湖南布政使翁元圻、按察使徐炘在了解到狮山开采的情况后，下达行政命令封禁山林。文件中称，狮山的开采涉及“省城来龙通狭之处”，继续开采有损环境和全省的地脉，因此下令封禁狮山，并且要求山主和保甲出具“甘结”，承诺不再开挖。当年六月，道同知巡视之后回禀称，狮山已经不再有“私设棚场”的情况。

狮山已经形成稳定的产业链和一批矿产从业者，封禁之后将失去生计，因此早期的政策执行相对宽松，而这就使得整体的封禁政策打了折扣，窑户阳奉阴违，照旧对狮山进行大规模开采，“念贫民骤失恒业，务从宽治，而奸民恃众蹯聚，官至则封，去则如故”。[11]从嘉庆二十二年到道光六年（1817-1826）的近十年间，几乎每年都由省、府、县政府下令封禁。[12]考虑到当地窑户是从原有的山主手中租得山地开挖山石，道光五年（1825），知县赵瑜下令让山主退还佃户租金，取消与佃户的租赁合同，要求窑户停止采石、搬迁出山。[13]

事实上，持续多年的行政命令封禁收效甚微，这也引起了地方官员的高度重视。道光六年（1826），知府张凤枝在一个月之内连续下十八道命令，要求浏阳县封禁狮山。严格的命令引发了激烈冲突，窑户李万贤因为争夺山林引发命案，十一月，窑户李禀忠又因为“抗官酿命”被控告。

（二）封禁的第二阶段：从私产到官产

在行政封禁无法奏效的情况下，当地官员转而寻求本地士绅的支持。浏阳县令赵瑜组织士绅组成理事会，[14]募集资金，从狮山原有的山主手中买得山地赠为官山，从产权上排除了私人开挖狮山的合法性。本地士绅也意识到狮山封禁的复杂性，积极和官员沟通，通过各种渠道反映狮山封禁的具体情况。实际上，之所以狮山开采屡禁不止，是因为狮山的石灰开采已经形成了严密的地下产业链，从开采山石的窑户、煅烧石灰的工匠，再到负责向下游运输的船户，均密切参与其中，而且石灰业从业者与当地的公共管理人员紧密“勾结”，通过向收取货物关税的歇家和政府胥吏贿赂来保障产业的运转。[15]

正是由于狮山的石灰开采业已经形成了完整的产业链，甚至渗入了政府的日常行政，因此官员和士绅本身更希望通过士绅来负责山林的封禁，以取代原有的胥吏。道光九年（1829），封禁理事会上书湖南布政使，请求布政使亲自处理狮山封禁案。在封禁理事会和省、府、县三级政府的协调下，基本禁止了狮山的石灰开采。

（三）封禁的第三阶段：书院的建立与长期管理

在基本清理了狮山窑户后，为了保证狮山环境能被长期保护，当地官员和士绅共同决定在狮山上建立一座文昌阁。文昌阁供奉文昌帝君，是读书人的守护神，尤被时人视为科举和功名的守护神。创建文昌阁，实则是利用民间信仰的力量赋狮山以神圣性，从而从根源上打消时人开采狮山的想法。由于文昌阁与科举和读书有关，封禁理事会又在文昌阁通过社会募捐的方式设立义学，初次捐款规模就达银3000余两。义学的设立，一则作为地方的公共教育事业，一则借助义学本身的组织负责管理狮山及周边环境的封禁事业。十年后，出于发展教育事业的需要，士绅重新组织募捐，对狮山原有的义学进行拓建，于道光二十一年（1841）将其升格为书院，开始正式对外招生，每年招收生监正副课十名，生童正副课各二十名。[16]

浏阳士绅在义学的基础上拓建书院，本意是为了地方社会的生童能够“就近入读”，已经脱离了山林封禁的背景。但是在狮山书院建成之后，书院理事会事实上承担了狮山及其周围山林的封禁责任。狮山附近的磊石山，与狮山接壤，在狮山被封禁之后，陆续也被发现存在“凿石烧灰”的情况。道光十一年（1831），浏阳知县下达行政命令封禁磊石山。在此后的十多年间，仍然不时存在对磊石山的违规开采情况。而在书院成立之后，书院董事召集各位山主，共同约定封禁磊石山。[17]这里的“公书禁约”，本质上是民间自发组织的公约。狮山书院作为具有文化权威的公益教育组织，利用书院的社会资本，参与地方社会的公共事务，在某种程度上起到了补政府之所不及的作用。

然而，书院作为公益组织，并不具备政府和法律的强制性权威，民间封禁仍然未能阻止磊石山的石灰开采。由此，书院董事转而求助各级政府，道光二十六年（1846），书院理事会接连上书浏阳县、长沙府与湖南布政使，请求更高级别的政府介入此事，从而最终达成封禁。为了进一步解决狮山与周边山地的违规开采问题，狮山书院的董事周彦山、周佑等，通过其所在的周氏宗族，将狮山和磊石山周边的高唐山、鸡冠石、少狮脑等山地购为族产，作为祖坟地进行保护，“意以保丘墓建全书院地脉”。如此一来，周边山地的产权性质发生变更，从私人产权变为周氏宗族所拥有的法人产权“族产”。周氏宗族出于保护祖坟风水的需求，能够较好地保护山林，时人因此也评论道：“论者谓狮山相连之山，为一乡保障，故诸大姓护持最力云。”

（四）组织的生命力与延续性

狮山书院的建立，有赖于浏阳民间社会的捐资和本地士绅所组成的董事会的管理。民间的力量看似脆弱，却因其背后稳定的制度安排，有着顽强的生命力。咸丰二年（1852），狮山书院毁于太平天国战乱，待战乱平定之后，咸丰十年（1860），书院理事会重新发动社会募捐，复建书院于高唐山，捐款规模达到1.6万余缗（千文）之巨。此后狮山书院长期维持稳定运营，直至光绪三十三年（1907）改制为高等小学堂。

狮山书院之所以能够长期稳定经营，与其他书院和民间组织一样，核心是法人产权的保障和理事会管理制度。[18]法人产权保障了书院的财产权利，而理事会制度将士绅个体的力量联结成组织体系，使之能够超越时空而存在，即使战争毁坏了书院的有形资产，书院也可以凭借其理事会迅速动员各方力量进行重建。正是因为如此，书院作为建制化的组织才能够长期参与地方社会的公共事业，从而维护地方社会的秩序。

三、产权交易与矿禁冲突

乾隆八年（1743），历经多年讨论后，清政府基本确立了开放民间矿禁的政策，允许百姓在地方官的许可下进行矿业开采。在此期间，民间已经出现了一定规模的开采，政策的意义更多在于授权已被开采的矿山可以继续合法开采。关于开采的限制，一般都要求“无碍田园墓庐”，[19]即矿产的开采不能影响农业生产与周边环境。因此，具体到不同地区，矿产的开采也呈现出了不同面向：在云南、贵州等矿产丰富、经济相对落后的地区，负外部性不显著，合力开采易形成共识；而在另一些地区，针对开采与封禁，地方社会出现了明显分歧。发生在湖南乡间的狮山封禁案，正反映了基层社会围绕开采与封禁产生的剧烈冲突。本文将通过对基层矿禁冲突的分析，深入清代公共领域的治理问题。

百姓之所以能够对山林进行利用和开采，核心是拥有相应的产权。狮山最初的所有者能够开采或将其租给窑户开矿，拥有消费、处置矿产的能力，正是其享有山林产权的体现。而产权所有者对产权的处置与利用，并非全无顾忌，往往需要在不影响他人权利的基础上进行，并且接受政府相应的规范。在矿产被大规模开采前，涉及山林的产权，并没有对山林矿产做出明确规定或限制。一旦开挖矿产被认为有利可图，大规模的商业开采必然对山林以及周边的生态环境产生影响。传统话语中，生态环境往往以“风水”的面貌出现，士绅们在封禁过程中，总以本地风水被破坏为理由请求封禁。[20]实际上，“风水”的概念较为灵活，所指对象可大可小，小可指一家一坟的周边环境，大可指一山一县的整体环境。无论所指范围是大是小，“风水”总是超越了所指对象的法律或物理界限。更为重要的是，“风水”不仅意味着居民享有良好生态环境的“环境权利”，在传统观念中还直接作用于个人、家族乃至本地的财富、地位与运势，是一种实在的“公共利益”。在“风水”观念的支配下，山林周边的居民虽然不具有山林的私有产权，却拥有约定俗成的“风水”权。矿产的开挖表面上是山主自行处置私有产权，然而不可避免地影响到了周边居民的“风水”权，即矿产的开采存在“负外部性”，因此较易引发开矿者与周边居民的利益冲突。此时，原有的产权体系无法明确界定山主对所拥有山林的开采权和周边居民的“风水”权，政府的行政介入和民间力量的参与，正是在这一背景下发生。

由此，矿禁冲突的核心在于私有产权的“负外部性”，要解决冲突，就需消解其“负外部性”。矿禁冲突的解决方案，主要包括以下两类：一是通过政府或者民间的非正式权威，以命令的方式直接限制矿产开采；二是通过交易机制，使私有产权向非私有产权转移，借助承担非私有产权的法人组织管理山林，将负外部性内部化。[21]一般而言，清代的非私有产权包括国有产权（“官产”）和法人产权（“公产”），不同于代表私人利益的私有产权，非私有产权往往代表本地社区的“公共利益”，因此通常采取保护“风水”、限制山林开采的策略。

尽管封禁冲突产生与解决的逻辑相同，但是由于不同地区政府与士绅的组织力有所差异，因此不同情况下封禁措施和成效相对不一。以狮山为例，虽然在封禁的过程中，各级政府屡次下达行政命令禁止采矿，同时书院也与山主拟定民间公约，但是都没有起到良好的效果。最终，政府和士绅不得不通过产权交易，将原本属于私有产权的山林转化为非私有产权，并交由书院或宗族管理。而在经济发达、文风繁盛的婺源，士绅与民间组织的动员能力相对较强。据统计，清代婺源县拥有书院就达20所之多。[22]光绪时期的封禁中，婺源士绅紧密围绕遍及全县的书院与文会，仅通过行政手段即可实现对官山和民山的“一体封禁”，并没有通过产权交易将所有涉及山林都购为官产或公产。[23]即使窑户要求准许开采“民业”，[24]也遭到知县的拒绝：“迅速出具‘封闭平毁，永远不烧’甘结存案，违干重办，禀不准行”。[25]当政府与士绅主导的民间组织处于强势地位时，仅通过行政命令就可较好地限制石灰开采，无需通过产权交易。

因此，在政府或士绅无法通过行政命令限制开采的情况下，基于法人产权的民间组织通过产权交易的方式，使得私有产权转化为非私有产权，以此有效消解“负外部性”，这是清代地方公共事务治理的重要方式。

四、民间组织与地方公共事务

在清代中后期社会秩序复杂化、地方公共事务增加的背景下，民间组织作为法人产权的承担者，通过经营、管理“公产”，补政府之所不及，在地方治理中起到了重要的作用。民间组织的治理作用与其自身特点密切相关。不同于政府的强制性与权威性，民间组织的治理通常采用市场交易、公约协商等手段达成目的，同时与政府密切合作，获得政府的授权并向政府传达信息。通过封禁案梳理民间组织在地方治理中的特点，能够更加清晰地认识传统地方公共事业的运营模式。

（一）稳定性与强动员能力

民间组织能够持续、稳定地参与长时间、大规模公益事业的制度基础，在于民间组织拥有稳定的产权和治理结构。如徽州婺源县光绪年间的封禁事宜，就在知县与士绅商议之后，交由紫阳书院办理，封禁相关费用也从书院经费中支出。[26]即使是个人发起的慈善公益事业，也不得不借助组织的力量，以求进行稳定的管理。同样是在嘉道年间，湖北商人李本忠为了解决长江归州段的险滩问题，出于保护水土的需要，独立捐资，将归州段的阴阳山从私人手中买下作为官山封禁。[27]捐资固然可以由个人独立完成，但是山林封禁的管理是长期事业，光凭个人力量无法实现，因此李本忠再单独捐款置田，代替原有阴阳山的佃户缴纳赋税，并作为科举公益基金“宾兴”。由于涉及对科举事业的资助，州学生员是直接受益者，因此李本忠和归州州学的师生商议，由州学代管宾兴田业，同时负责选择看山人、管理阴阳山等日常管理事宜。

民间组织的另一重要性质，在于其对一般百姓的强动员能力。民间组织源于基层社会，相比于正式官僚体系更容易深入百姓的日常生活，亦较容易获得百姓的信任。狮山书院初建时，就筹资银20300余两，对于山区一县而言已属相当规模，此后狮山书院六次捐资兴建或重建，每次捐款数额都在千两以上。[28]表1为狮山书院历次捐资兴建的具体信息。

表1 狮山书院历次捐款金额表

资料来源：光绪《浏东狮山书院志》卷6《捐输》，台北：成文出版社2014年影印本。说明：本表所列捐款项目为狮山书院部分捐款统计。

正是由于民间组织所具有的上述性质，政府或士绅往往赋予民间组织不同于初始创建目的的职能，从而实现社会治理的目标，书院就是一个典型案例。书院本身是满足士人文化、教育等自身需求的社会文化组织，与地方公共事务并不完全相关。而在地方公共需求日益增多、士绅不断参与地方公事的背景下，书院对于社会的“教化”功能不断增强。同时，书院凭借已有的组织体系，能够稳定地承担各类地方事务，这在书院规章中也有所暗示：书院绅董除非书院有关及一切“公事”外，[29]不得涉及词讼。

（二）非强制性参与模式

民间组织的主导者，往往为具有一定社会地位的本地士绅。不同于在职官员，士绅作为政府官员的后备军，或本身即为退休官员，并不直接享有政治权力。因此，以士绅为主导的民间组织，在参与地方公共管理时也无法像政府一样依靠强制规定参与管理，而是主要采取产权交易、公约协商等非强制性手段。

产权交易作为一种市场性手段，核心在于协调经济权力与利益。前文已经论述，狮山屡次经行政命令封禁而不能，根本原因在于私人山主始终拥有山林的经济产权，由此造成了严重的外部性。通过将私有产权转化为非私有产权，原有的外部性被内化。利用法人产权机制，也能激励民间组织自发地承担公共管理事务。继狮山之后，周边磊石山的封禁，就以书院董事通过其所在的周氏宗族购买民山为祖坟地而实现。周氏宗族出于保护祖坟风水的需求，有较强的动力维护山林环境，宗族利益从而与维护周边环境的“公共利益”达成一致。

书院、宗族之类的民间组织虽不具有政府的法律权威与强制性，却是儒家伦理的主要承担者。明清之际，原本作为高级官僚和士大夫的个人道德修养的儒家学问，逐渐向“广义的政治之学”转型，低层士绅和一般百姓也逐渐成为社会秩序的承担者。[30]书院作为儒家学问的传播中心，自然也受到这一影响，逐渐树立了基于意识形态的非正式权威。相比于明代中后期的书院通过“会讲”等手段发表意见、高调参与政治，[31]清代的书院不再直接评论朝廷政策，而是依赖其稳定的组织结构，与地方公共事务和公共管理需求大增的背景相应和，直接、深入地参与具体地方事务的治理。由此亦可以理解狮山书院在建立后，有能力通过召集山主“公议封禁”、签订民间公约的方式维护磊石山的生态环境。类似地，徽州府婺源县在光绪年间也存在严重的石灰开采问题。当地士绅在发现开采情况以后，直接通过本地的华川文社和紫阳书院进行协调，一方面派士绅直接赶赴现场会同乡约阻止石灰开采，[32]另一方面联合五乡士绅联名上书县政府请求行政力量封禁，[33]同时还致信乡村文社督饬乡约地保封禁。[34]书院本身并非政府机构，能够立即协调乡约地保封禁，凭借的还是书院作为“教化之所在”，具有参与地方事务的社会资本。

书院职能向社会治理领域的扩展，至晚清时期尤为突出，这体现在书院与团练的结合上。狮山书院在太平天国时期，就曾作为本地团练的基地，书院原址也被毁于战火之中。[35]在湖南之外，杨念群曾将书院“军事化”视为岭南地域的区域传统，同治《番禺县志》所载晚清残存的33所书院中，至少有7所书院带有军事化“乡约”的性质。[36]事实上，书院与团练的结合并非偶然，而是书院长期参与地方公共事务经验的积累。当书院本身已经密切参与地方公共事务时，对于地方治安的维系，就自然地作为地方公事的一部分，成为了书院的拓展职能。

（三）民间组织与政府

民间组织的非正式权威在不同情况下差别甚大。在仅采用非强制性手段难以取得预期效果的情况下，民间组织往往会主动与各级政府沟通，试图与政府合作，共同完成基层治理的职能。事实上，民间组织之所以能广泛参与各类地方公共事务，就在于政府对民间组织的“授权”。政府的授权使得士绅的参与具有合法性与权威性，狮山封禁理事会的绅董在上书省府的时候，就强调自己受到了县令的委托，[37]不属于非法干预“词讼”。政府“授权”的另一层面，是给予积极参与公共事务的士绅政治性奖励，从而使管理民间组织的士绅获得政治性身份。狮山书院在建成之后，知县上奏上级政府，援引《捐输议叙章程》，请求对大额捐款者和担任书院董事出力者进行奖励，书院建设中捐款300两以上的主要捐助者将获得八品顶戴，捐款200两以上者和担任董事负责管理者将获得九品顶戴。书院董事大多属于拥有功名的士绅阶层，然而贡生、监生、生员等功名仅为社会身份，并不直接享有政治权力。书院董事因经营公益事业获得议叙，拥有一定的政治身份，也可以被视为一种参与地方公共事务的“授权”。在拥有政治身份的情况下，士绅与地方政府的沟通将更为顺畅。

“授权”带来的收益是双方面的。对于民间组织而言，由于公共事务，尤其是公共管理领域涉及一定的强制性，民间组织本身不具备政府的权威，只有在政府“授权”的情况下，才能合法参与公益事业。某些涉及行政管理的职能，则更需要政府直接授权。在婺源的封禁过程中，政府直接向村级文会颁发照会，令其代替政府行使关闭灰窑、提拿人犯等职权。对于政府而言，借助民间组织本身较为深入、细密的结构，使其替代政府长期维系地方公共事业，可以有效加强政府的治理能力。婺源县的士绅能够在短期之内迅速动员，正是依赖于已有的书院、文会等组织体系。在清理灰窑之后，为了有效维持封禁成果，官员和本地士绅商议，在紫阳书院和婺源北乡的教忠书院挂牌设立保龙总局和保龙分局，由政府颁发照会，授权紫阳书院理事会和华川文社长期管理封禁事宜。

民间组织与政府协调的另一重要意义在于向政府传达信息。士绅生长于本地社会，对当地情况较为了解，能够对政府决策提供重要补充。多年以来，浏阳各位知县都苦恼于无法彻底封禁，直至本地士绅上书，指出石灰业已经形成“灰色产业链”并且与衙门胥吏勾结，政府官员方才知其所以然。信息传递的另一个层面，是减少因科层制带来的信息损耗。士绅藉民间组织的名义，可以跨越官僚系统严格的上下层级，减少信息逐级传导过程中的损耗。如狮山书院的理事会，积极向各级政府协调封禁事宜，最后直接与省级政府对话，从而引起各级政府重视，解决封禁问题。倘若仅存在官僚体系内部的信息流动，在信息的逐级上报中，有效信息就可能被损耗，并且低层政府往往无法越级上言，士绅组织能够突破科层级别的限制，推动信息多元流动，有效地协调各级政府的行动。

五、官、吏冲突与民间组织的参与

民间组织之所以能够较为系统性地参与地方公共事务，源于地方政府的“授权”。对于政府而言，之所以愿意利用民间组织参与公共事务管理，除了民间组织本身具有的组织与信息优势外，还在于地方行政系统存在大量腐败的可能，政府官员往往难以有效利用其管理地方公共事务。

仔细审视狮山、婺源等地的封禁案，不难发现胥吏与歇家实际上在当地的“违规开采”中扮演了很重要的角色。狮山之所以十余年难以解决封禁问题，在于石灰开采已经形成了稳定的灰色产业链，从开采山石的窑户、煅烧石灰的工匠，再到负责向下游运输的船户，均密切参与其中。而灰色产业的“保护伞”，就是士绅口中的“在城歇差”。“歇差”是歇家和差役（即衙门胥吏）的合称，这里的歇家，又称保家、保歇，常作为政府征收赋税的代理人，自身并不直接隶属于政府。考其向沿江运输的石灰收取“钱文”的行为，可以被视为包揽关税的歇家。税关中的歇家负责征收赋税，同时也具备“稽查夹带、识认商人”的职能。[38]在狮山封禁案中，歇家作为关税的承包人，其利益不完全与政府一致，对于石灰这类灰色地带的商品，歇家或是主动收受窑户贿赂，或是以上禀官府为由要挟窑户“给予钱文”，事实上与窑户的利益形成了捆绑。

除了“半被动”地贿赂歇家，窑户为及时了解情况，还往往主动贿赂胥吏以求得到政府巡视检查的信息。由于胥吏的“通风报信”，石灰开采得以在政府三令五申禁止的情况下持续多年。乾隆年间的婺源封禁案中，衙门胥吏借口拖延、向政府隐瞒真实情况，也对封禁政策的执行造成了严重的不良影响。[39]因此，衙门胥吏作为政府的末梢，却又游离于正式的官僚体系之外，使得政府虽然名义上拥有直达基层的行政能力，却也无法有效地传达行政意图，完成治理目标。

因此，当地方公共事务增加时，州县官在原有政府规模较小且无法有效管理胥吏的情况下，就尽量避免让衙门胥吏经手相应事务，而是转向以士绅为主导的民间组织。例如光绪年间川东道在整顿重建东川书院时，就强调东川书院此前由县政府直接经理，为胥吏提供了寻租空间，[40]因此为了防止胥吏舞弊，书院在整顿之后就由“公正绅儒”在川东道的监督下，组成理事会经营书院。这种趋势，在太平天国以后尤为突出。随着晚清地方政府所需承担的公共事务规模的扩大，各种针对地方专项公共事务的“局”逐渐兴起，士绅作为“局”的管理者（即为“绅董”），大规模进入地方公共事务。[41]

然而，衙门的胥吏和承包税收的歇家，事实上是百姓户籍、赋役、税收等基层政府信息的直接占有者和具体行政事务的直接承担者，州县官员难以完全绕开。黄六鸿就曾指出，对于衙门胥吏，“县务繁剧之处，过汰则不足供役，滥用则匪类滋奸”。[42]本地士绅自然也对此有所认识，狮山封禁案中，士绅在认识到歇家、胥吏与窑户存在密切“勾结”的情况后，并没有绕开歇差，而是建议政府官员利用歇家和胥吏手中的信息来抓捕窑户，“今欲拘窑户，莫如比差歇。差歇乃窑户线索，若遽改差，伊等囊橐……兹钞名单粘呈恳照提比差歇，催窑户自至，山自易禁封云云”。[43]歇家在这里的作用，与上文所提及的“识认商人”是一致的，政府利用歇家和胥吏手中掌握的信息，可以顺藤摸瓜地掌握窑户情况，而歇家和胥吏为了能够继续承包政府税收或在政府供职，亦有动力抓捕窑户。由此可见传统社会基层治理中复杂的面向：胥吏与歇家存在寻租的极大可能，同时又掌握了几乎最为全面的基础信息，政府官员不得已而用之，却寄希望于“知书达理、家境殷实”的士绅；即使如此，士绅也不能完全取代胥吏和歇家，为了实现基层治理的目标，仍需要双方互相合作。

六、结语

“乡治”传统在历史上不断发生演变，对于清代而言，其中的一重内涵可被理解为官、绅、民共同维持的地方公益事业。[44]将矿产封禁案置于地方治理的脉络中进行考察，可为理解清代的基层治理模式提供更清晰的视角。

诞生于唐朝的书院，早期仅为士大夫研究学问、教育子弟的组织，本身并不参与具体的地方事务。明清以来，儒学由强调内在道德修养的“理学”向具有社会性的道德秩序转型。在人口剧增、社会经济发展、地方公共事务与管理需求大增的背景下，书院功能也从教学向诸如封禁、团练之类的“地方公事”拓展。处在儒学转型与民间组织发展交接点上的书院，正是“以地方之人办地方之事”的代表。在这一过程中，士绅通过书院，以民间组织的身份参与“地方公事”，发挥领导作用。以书院为代表、具有稳定产权的民间组织，超越了士绅个体的生命范围，能够长期、稳定地维持地方公共事业。不同于具有强制权力的政府，民间组织往往借助产权交易、公约民议等非强制性手段完成目标。对于地方官员而言，为了以较低成本实现治理目标，往往充分调动体制内的胥吏、半体制内的歇家与体制外的士绅等多种主体的积极性。其中，士绅通过民间组织传递有效信息，能够缓解因科层制造成的信息损耗。相应地，士绅对公共事务的广泛参与，亦在一定程度上影响了传统社会基层治理的面向。由于士绅阶层本身倾向社会稳定而非经济效率，其所主导的民间组织在参与地方公共事务时，也更倾向通过诸如慈善、救济等事业维护稳定社会秩序，较少将开采矿产所带来的商业利益纳入考量范围，因而采取了完全限制开采的策略。不难设想，在狮山禁止石灰开采后，长沙对于石灰的实际需求并没有相应减少，原材料的缺乏在一定程度上限制了长沙城市的发展，同时狮山窑户的生计也受到了较大损害，这显然是士绅所主导的民间组织参与基层治理的局限性。[45]

以今人的视角审视传统时期的矿产封禁，极容易忽视其所反映的多面性。一方面，封禁限制了本区域矿产的开发，并不能真正适应当时社会经济发展对于矿产的需求；另一方面，基于“风水”理论的朴素自然观所开展的封禁行动，又在事实上保护了当地的生态环境，历史的复杂性也正因此得以体现。超越简单的价值判断，深入封禁案例，对于理解传统社会的基层治理模式具有一定的启发。