丁 煌 等:本土情境中基层政府的负重运作现象

一、问题的提出

在国家治理体系和治理能力现代化建设的背景下,基层政府运作样态的还原与分析是当前学界普遍关注的焦点。“基础不牢,地动山摇”,作为国家治理体系中的关键一环,基层政府在体现顶层意志与落实实际任务两个方面具有重要作用。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将简政放权作为政府职能改革的重要方面,要求“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项,一律下放地方和基层管理”。党的十九届四中全会明确指出要“推动社会治理和服务重心向基层下移,把更多资源下沉到基层,更好提供精准化、精细化服务”。此外,各级政府出台了一系列与这一顶层设计相适配的政策措施,如完善群众参与基层社会治理的制度渠道、健全基层治域的党组织领导、推动行政权力的逐步下放等。尽管理论界与实务界对以上一系列施政措施表示认可,但基层治理的转型实践却常常事与愿违。

目光聚焦到传统中国,帝制中国政权的末端存在一个广阔的自治空间[1],“皇权不下县”使得乡绅阶层在国家与基层之间扮演着十分重要的角色[2]。统治过程中出现的矛盾与问题在很大程度上并未纳入行政组织结构中,而是被以乡绅为代表的自治力量消解在基层治域。迈入现代社会,公共事务的特殊化与复杂化要求行政组织充分介入,信息技术的不断发展也为行政组织介入基层治理带来了可能。行政组织“接管”基层事务十分必要,但随之而来的治理困难及其导致的组织问题也引起各界广泛关注,“小马拉大车”现象就是其中之一。

“小马拉大车”,顾名思义,意指人或组织作出超出自己能力范围之外的事情。本文所论述的“小马拉大车”更多是组织学意义上的名词,即基层政府组织以一种高度负压的状态进行组织运作,并因此引发一定程度的组织失能。已有研究认为,基层政府的“小马拉大车”现象是经济发达镇在面对治理张力时所采取的被动调试的结果[3]。一些经济发达镇处在“市级的经济”与“镇级的体制”矛盾之中,只能被动采取非制度化再造的方式进行运作。该观点无疑为我们透析基层政府负重的现象提供了一个有益思路,但注意力过度集中在“经济发达镇”上,会使研究缺乏一定的解释力。在中国的社会转型过程中,绝大多数乡镇的权、责、能并没有真正达到一致,因此缺乏一定的施政能力[4],“小马拉大车”的组织样态也并非经济发达镇独有。因此,有必要基于更加宏阔的分析视角,对基层政府的“小马拉大车”现象进行学术建构,以观照基层治理更加广阔的学术图景。

基于前述背景,本文提出以下研究问题:既有研究试图从哪些角度围绕基层政府组织治理困境进行解释,基层政府的“小马拉大车”现象是否根植于特定的体制环境与治理结构之中,其发生与持续背后的逻辑是什么,已有经验现象给我们留下了哪些与本文探讨主旨有关的学术思考。本文将以一个环保项目的推进过程为例,通过田野调查与实证分析尝试对以上问题作出解答。

二、文献综述、理论视角与研究设计

(一)文献综述:基层政府治理困境的发生及其应对

基层政府作为中央政策执行过程的最终环节,在我国政府组织体系中有着极为重要的位置[5]。而基层政府的“小马拉大车”现象作为组织困境长期存在,引起理论界的广泛关注,本文尝试将已有研究归纳为以下两个方面:

1.一些学者关注基层政府治理困境发生的内在逻辑,并从不同的理论视角对该议题进行解读

结构主义者认为,在中国的纵向政府结构中,中央与地方政府间的权力划分缺乏明确界限[6],基层政府作为权力末梢,其本身所具备的能力难以完成上级各项政策目标[7]。压力型体制的目标设置与基层政府的实际条件和现实能力不相匹适[8],行政压力呈现从上向下传导的现实样态,“压力堆叠”现象在基层表现得最为突出[9]。情境主义者则着眼于基层政府组织所处的情境因素进行讨论,认为政策的模糊性情境可能会导致执行主体对政策要求的判断产生偏离,致使治理压力向基层下沉[10]。同时,风险的情境因素如果不加以重视,就会引起社会危机的积聚,诱导集体行动的出现,为基层政府治理带来困难[11]。还有学者从组织经济学的视角进行了阐述,认为不同层级政府在信息不对称的前提下容易陷入委托—代理困境,导致基层政府的政策执行出现阻滞,带来治理压力[12]。而在地方政府互动过程中的重复博弈行为,会导致组织之间交易成本的提高,进而出现一些非预期的后果[13]。同时,属地层层发包与同一级别行政官员之间的“政治锦标赛”模式极易造成组织激励扭曲[14],导致有限的行政资源在府际很难被合理配置。

2.另一些学者关注基层政府在面对困境时的应对思路

有研究从避责的角度出发,认为基层政府在应对治理压力时会追求工作的留“痕”、唯“痕”[15],以此来达到自我保护的目的。还有研究认为,在当前组织权威关系高度集中的背景下,基层政府与上级政府之间会就政策的落地达成某种“共识”,以上下级之间的“共有情境”来缓解压力作用[16]。也有学者强调,在保证基本治理绩效的前提下,“运动式治理加制度建设的组合拳模式”能够缓解短期治理压力,从而为治理主体提供更大的试错空间[17]。同时,精英下沉至基层工作队伍中的治理方式,可以在一定程度上缓解基层的负重现象[18]。虽然政府组织探索出林林总总的应对思路,但长期以来根深蒂固的一统体制与有效治理之间的矛盾[19],也使其难以找到一劳永逸的策略安排。

总的来说,以上研究为解读基层政府治理困境这一议题作出有益贡献,但仍有进一步的分析空间。质言之,已有研究还存在两点不足:其一,解释逻辑过于单一,缺乏整合。结构主义、情境主义与组织经济学等不同理论视角的分析背后折射出不同的解释逻辑,而能否从一个新的理论视角去挖掘资源,搭起一个更具整合性、解析力的分析框架来破除碎片化的研究困境,进而达到知识增量的目的。其二,围绕基层政府治理困境现象,相关研究更多关注的是政府层级间或政民之间的互动实践,缺乏对上级政府、基层政府与民众之间的互动考察。事实上,基层政府作为任务执行和政策落实的直接责任主体,其本质是运作于压力型科层制与乡村社会之间的乡镇组织[20]。脱离对基层政府组织的双重角色认知,会使研究难以触及问题的本质。基于以上考量,本文将从组织社会学的新制度主义学派中寻求理论分析视角,以一个环保项目在基层的推进过程为分析案例,揭示基层政府组织“小马拉大车”困境发生与持续的深层次逻辑。

(二)理论视角:“制度—技术”环境变量的组合式分析框架

早期制度主义的观点认为,组织并不是一个封闭的系统,也不只是一个效率机器,而是在与周围环境不断交互的过程中出现并发展的产物[21]。到了20世纪70年代,迈耶(Meyer)等人进一步发展了制度主义的观点,提出了组织社会学的新制度主义理论。新制度主义理论认为,组织会受到两种环境变量[22]的影响——制度环境(institutional environment)与技术环境,制度环境要求组织服从合法性(legitimacy)机制,技术环境则要求组织服从效率机制[23]。对合法性机制的服从,意味着组织需要采取广为人们所接受的形式和手段进行运作,尽管这种服从常常会争夺组织内部生产过程所需的资源,进而与效率机制对组织的要求产生冲突[24]。

该理论将合法性机制纳入对组织的考察过程中,挑战了将效率机制作为单一解释逻辑的组织经济学理论,创造性地为组织研究提供了一个全新的角度,这对我们的研究有一定启发意义。通过对理论的提炼,我们可以将其解释逻辑概括为“制度—技术”环境变量的组合式分析框架。依据制度环境、技术环境的影响强弱,可以将组织运作的机制遵从划分为四个矩阵元素(见表1)。当制度环境变量影响较强/弱、技术环境变量影响较弱/强时,组织运作会主要遵从合法性机制/效率机制。当制度环境变量与技术环境变量对组织的影响较弱时,组织会“抛弃”对两种机制的遵从,并且必然走向衰退[25]。当制度环境变量与技术环境变量对组织的影响较强时,组织运作会倾向于对两种机制进行遵从。

可以说,组织分析的新制度主义作为组织研究和制度分析相结合的理论成果,对于我们分析政府组织(高度制度化的组织)现象大有助益。同时,制度环境与技术环境对组织的要求在一定程度上是相互矛盾的,这也为我们进一步解读政府组织治理困境提供了有益思路,但是仅依靠这一分析理路不足以对基层政府组织的“小马拉大车”现象作出完整解释。其一,该分析理路脱胎于西方政府层级分权结构与原子化社会的语境之中,在借用时需要考虑理论工具所在语境的转换。具体而言,在中国,基层政府组织的环境适应与机制遵从需要考虑双重语境——自上而下的压力型体制语境与自下而上的乡土语境。其二,新制度主义学派多聚焦于企业组织与第三方组织进行分析,偶有关于行政组织的分析,也多探讨国家组织[26]或同级组织,视角过于宏大。事实上,本文所要探讨的上级政府组织与基层政府组织是同属于一条组织链,但不同级的组织间关系,关于环境对不同级组织的影响探讨仍旧是一个“有待打开的黑箱”。其三,当我们将理论视角嵌入本土微观场景中进行分析时,制度环境与技术环境对政府组织的影响还会不会使其陷入治理困境?如果会,这种治理困境是如何发生并且持续的?本文将从一个环保项目在基层的推进过程切入,与本土治理实践展开深入对话,以填补相关理论的解释空白。

(三)研究设计

1.研究方法

本文使用深度个案研究方法对研究问题进行实证解读。个案研究可以最大限度地保证“故事”的完整性[27],更深层次地挖掘材料信息,以呈现更加丰富的分析理路,促进知识增量,但由于样本量的限制,个案研究存在外部效度低等研究的局限性。为了尽可能提高研究效度,“走出”个案研究困境,本文遵循“以信息为本”[28]和“变量极值”[29]的案例选取导向。在此,就案例选取做如下说明:

首先,案例选取遵循“以信息为本”的原则,其所蕴含的信息足以回应本文所观照的研究问题。本案例具备时间纵深性的特点,从2013年选址的确定到2014年二期项目的开工,再到2017年项目的建成投产,Q镇政府作为推动者,在项目建设的各个阶段扮演了重要的角色。故该案例已非简单的横截面案例,而是由序次时段案例组成的复合单案例。同时,该案例在政府环保工作领域中具有很强的代表性,得到诸多国家级、省市级媒体的报道与社会各界的广泛关注,案例资料典型且翔实。

其次,案例选取遵循“变量极值”原则,最大限度地控制第三变量对研究的影响。在生态文明建设不断推进的大背景下,环保项目制作为一种环境治理路径被地方政府广泛采纳并执行。因此,在基层场域中的乡镇政府组织作为被研究的对象,其在环保项目落地过程中所发挥的作用被放大凸显,这使得研究主体本身处于“变量极值”的状态。在本研究中,其他干扰因素得以被有效控制,研究结论具备了一定的可推广性。

文中所涉及的经验材料主要源于2017年7月至2019年12月间对W区Q镇政府相关干部及部分居民的非结构性访谈、官方政策文件、第三方环评报告及权威媒体的相关报道等渠道。此外,研究还抽取了对该环保项目反应最为强烈的Q镇S村部分居民群体,就相关问题进行问卷访谈与微信回访,以进一步确保材料的准确性与真实性。

2.案例背景

党的十八大报告把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局中,一系列配套措施付诸实践,其中,环保项目政策的推进与落实备受关注。截至2018年年末,全国200个大中城市的生活垃圾产量已达21147.3万吨,“垃圾围城”问题日益凸显。针对此种现状,地方政府采取的解决办法多为以环保项目为依托,在远离城市的郊外新建垃圾填埋场与焚烧发电站。

H省C市也不例外,作为省会城市,C市长期为垃圾问题所困扰。早在2013年,C市W区就被确定为环保项目的主选厂址。在省市政府的推动下,W区在21世纪初建成HMF垃圾填埋场,填埋场在很大程度上缓解了“垃圾围城”的困境,但由于项目规划与实际垃圾增长量的矛盾日益突出,该项目的预计使用寿命并不长久。为应对这一新情况,C市决定于2014年开始建设HMF垃圾焚烧发电站(二期项目),该环保项目在2017年年底建成投产。在该项目建设过程中,Q镇政府作为项目所在地的基层政府,直接承担着推动该项目顺利落实的政治任务。

三、“小马拉大车”现象:基于W区Q镇环保项目的推进过程考察

在Q镇的田野调查过程中,本文识别了一个十分重要的基层政府组织现象——“小马拉大车”。基层政府的“小马拉大车”现象不仅是悬浮于表面的组织运作现象,还是各种深层次要素交互作用所引致的组织结果。在环保项目的推进过程中,上级政府组织—基层政府组织—民众等三者之间的互动引人关注。根据调查数据资料,本部分试图还原该环保项目在基层的推进过程,并在此基础上对基层政府的“小马拉大车”现象进行学术探究。

(一)“击鼓”与“传花”:环保项目自上而下发包

作为政策过程的开端,政策决策是决定一项政策规划最终成功与否的关键变量。就项目本身而言,上级政府与承建单位在项目决策阶段进行了详细洽谈,制订了完善的建设计划,对项目的占地规模、建设内容、投资总额以及劳动定员等都有明确的规定。基于调查发现,环保项目发包至基层的过程是一个在压力型体制语境下“击鼓传花”的过程,这一过程隐喻着一条宣传动员与任务传递并行的发包路径。上级政府各层级组织之间形成一个“击鼓”职能与“传花”职能耦合的项目发包方,将相关决策规划发包至基层政府,力图以此来解决垃圾围城的民生问题。基层政府作为上级政府组织与乡土社会之间的“链接人”,是“击鼓传花”过程的终点站。在一个权力向上集中的多层级行政体系中,基层政府为保证其自身与上级政府步调一致,必须及时对上级政府下派的任务予以实施应对,但推动项目落实的任务全部下压至Q镇政府,给基层政府组织带来了治理压力。

1.政治压力

将项目营造为“民心工程”,与中央的宏大治理话语对接,是地方政府推行项目的惯常策略[30]。在案例中,环保项目首先作为一项政治任务发包至Q镇政府。为了保证项目能够引起基层重视,上级政府专门成立动员小组在各种会议场合反复进行宣传。宣传人员经常以“让H省人民共享绿色福利”“服务C市经济社会发展”等为口号,让该环保项目规划具有政治上的高度,称项目为“民心工程”,是为了公共利益,以此来消解基层政府与辖区群众对任务的抵触情绪。此外,由上级相关部门制定的一系列政策文件(见表2)同样赋予该环保项目一定的政治性元素,促使Q镇政府必须从大局出发将项目的推进工作摆在重要位置。

2.时间压力

一方面,截至2017年年末,C市城区生活垃圾产量已达287.49万吨,比2016年增加68.59万吨,同比增加31.33%;另一方面,C市所采用的传统垃圾处理方式已让现有的填埋专用土地不堪重负。日益严峻的垃圾围城问题严重影响到C市群众的日常生活,已经成为社会各界普遍关注的民生问题,必须及时解决。“在2003年我们建造了垃圾填埋场,原计划填埋场的使用年限是34年,但是没想到只用了十几年,垃圾就填满了,才有了二期项目的上马”。面对项目建设时间线的倒逼,基层政府在保证规划顺利落地的过程中必须保持一种紧张的节奏。

3.资源压力

组织发展与资源约束之间的矛盾[31],是组织运作需要考虑的核心问题。在我国的政府序列中,乡镇处在最低层级,具有资源稀缺、岗位少、权力小等特点[32]。作为镇级政府,Q镇本身所具备的治理资源难以应对项目建设的需要。一方面,项目资金并未及时到位,乡镇财政面临现实压力。“现在的情况就是,很多本来不是我们做的事情我们都在做。我们又要抓发展,又要抓稳定,还要抓减贫,现在又要抓环保项目,方方面面都需要投入,哪有那么容易”。另一方面,Q镇的编制资源也比较紧张。通过观察Q镇的日常运作可以发现,繁杂的行政事务使镇政府工作人员经常顾此失彼、穷于应付。镇政府只能采取扩招编外人员的方式来应对上级政府交代的任务。与此同时,编外人员的工资发放对于Q镇政府来说是一个不小的开支,地方财政能力与编内外人员规模之间存在结构性紧张。

4.考核压力

2017年是C市获批全国“两型试验区”十周年的时间节点,HMF环保项目在此背景下被赋予高度“期待”,而Q镇政府在这一政治规划执行过程中始终背负着巨大的考核压力。在项目的规划与建设期间,上级领导多次进行下沉调研考核(见表3)。围绕项目的建设,市、区相关部门也制定了专项指标对Q镇政府的工作情况进行考核。此外,考核的形式也复杂多样。“除了应付省、市、区的领导来检查,还要应付一些上面的暗访,经常是不打招呼,突击检查”。

即便困难重重,面对这样一项政治任务,乡镇政府也必须加以重视,依靠自身来对项目进行推进。据调查了解,在领导机构方面,Q镇政府组成了由镇党委Y书记为第一责任人的项目推进小组,镇其他领导成员分别下村做项目的动员与推进工作。在考核措施方面,Q镇将阶段性绩效考核与项目的推进工作挂钩,并设定激励目标促使相关人员履行工作职责。在汇报制度方面,针对该项目实行“一周小汇报,一月大汇报”的汇报制度,就项目建设进度与推进过程中出现的问题及时进行交流与反馈。尽管如此,基层政府组织的现实能力与上级政府组织的“期待”依然会产生偏差,“强压力—弱能力”的组织情境随之而生。

总的来说,以环保项目解决当前面临的“垃圾围城”民生问题,消除影响城市发展的不利因素并进一步取得民众的认同,是上级政府组织作为决策层考虑的核心议题。同时,承接上级政府组织发包来的项目规划,并按时保质地推进是基层政府组织作为执行层考虑的一个核心议题。随着项目的继续推进,处于科层制与乡土社会之间的基层政府组织还要着力化解来自属地民众所带来的现实难题。

(二)集体行动:小镇民众自下而上抵制

根据田野调查发现,由Q镇政府直接推进的环保项目给属地民众带来了巨大负担。一方面,辖区民众面临环境压力。固废场项目的开工给当地环境造成极大的破坏,民众直接承担环境破坏所带来的成本。项目影响村里的地下水系统,水质受到严重的污染。自固废场建成投产起,许多村民身上还出现了莫名的红痒,当地的癌症发病率也急剧上升。另一方面,辖区民众面临经济压力。项目建造地位于国家4A级景区,长期依靠旅游产业来推动经济的发展,旅游业是其经济结构的一大支柱,但从项目建造伊始,由于环境恶化进程加速,很多游客望而却步。“有了这个垃圾场,经济受到严重影响,我们这里是国家级景区,每年依靠旅游可以得到可观的收入,但感觉这样下去这个地方是没有出路的”。由此可见,该项目不仅对当地的环境造成不良影响,还对其经济发展造成打击。面对消逝的“绿水青山”与“金山银山”,作为“弱者”[33]的村民采取了一系列维权行动,给基层政府组织带来了治理困难。

1.维稳压力

社会稳定是我国基层治理的情境基础。同时,打破稳定状态也是当前转型大背景下民众所特有的维权叙事逻辑。“我们百姓什么都解决不了,解决问题还是要靠各级政府,我们能做的就是引起高层对这个环保项目的重视”。2017年5月15日,Q镇当地爆发了大规模的集体维权事件,多数项目所在地民众聚集在S村路口进行堵路示威活动。现场数百位民众高喊“坚决反对焚烧垃圾厂,拒绝成为癌症村”的口号,局面迅速走向失控。“5·15”事件最终在区公安局的斡旋下顺利平息,但是民众的利益诉求并没有得到回应和解决。2017年9月19日,Q镇S村居民L某组织了近两百居民到市政府进行集访,集中反映当地居民关于固废场环保项目问题处理的诉求。多次维权行动既表达了民众对环保项目的抵制态度,也给Q镇政府带来了维稳工作上的压力。

2.人情压力

多数基层干部治理基层,也来自基层,科层制正式权力的运作也会在面对乡土社会时遭遇“哑火”困境。“镇上的许多干部基本上都是邻里乡亲的,像Y书记他们跟我们都很熟,但是项目带来的问题在某种程度上镇里干部有一定的责任”。在维权过程中,村民会充分利用干群之间的熟人关系,给予工作人员人情压力以达到维权目的。“基层说到底就是个熟人社会,我们虽然大小是个‘官’,但是很多东西不能硬着来。大家认可我们,以后镇里的事情才好办”。通过正式的行政手段进行项目的推进,在一定程度上会见成效,但是长此以往也造成农村人际关系的紧张,进而消解基层政府组织的“合法性”。

3.补偿压力

农民是弱势群体,但同样会在与基层政府博弈的过程中谋利,力争实现其自身利益的最大化[34]。在问题解决过程中,Q镇民众联合请愿并提出以下五点基本诉求:其一,为ST、HF等村全部提供免费自来水(每人每月免费3吨);其二,以垃圾场红线为基准,对1.5公里范围内的居民进行集体搬迁;其三,建立垃圾处理补偿基金,每年约6000万元用于Q镇的水土空气治理改良;其四,聘请具有第三方资质的机构对垃圾填埋和焚烧进行监管;其五,由地方群众成立民间监管队伍,对政府行为进行监督。这五点基本诉求的实现对Q镇政府来说无异于天方夜谭,基层财政本身已经“自顾不暇”,单纯靠Q镇政府几乎无法完成以上补偿。

面对自下而上的治理压力,Q镇政府虽然陷入困境,但也并不是无法应对。具体而言,Q镇政府采取了柔性劝说与硬性执行并行的项目推进策略。一方面,镇干部利用自身所熟稔的一套乡土社会运作规则,对部分项目反对者进行针对性劝说,以减少项目在基层推进的阻力。“原先我针对这个事情(固废场项目建设)搞维权,很多村民都积极响应号召。但是现在,一部分人收了政府的好处,维权也不参加,群也退了,话也不敢讲了,甚至有些人见到我就躲”。另一方面,在柔性劝说的外包装下硬性执行上级发包的行政任务。“实在劝不动的话,我们只能强推(项目),即便惹人也要推,毕竟项目事关市里的发展大局,我们也没有讨价还价的余地”。考察基层社会治理关系的本质可以发现,基层政府组织与民众之间仍旧是一种科层制关系[35],但这套既“唱红脸”又“唱白脸”的应对策略并不是长久之计,其一整套治理逻辑会因无法被纳入制度化轨道并借由正式组织结构来进行运作而带来高额的成本,且项目给小镇本地带来的环境压力与经济压力依然存在,所以不能从根本上解决民众造成的治理困境。

(三)案例小结:夹缝中的基层政府组织

通过对环保项目推进过程的观察,我们可以归纳出一个“自上而下—自下而上”的治理压力生成逻辑。Q镇政府从一开始接手的就是一个“难以落实又必须落实的政治性规划”,虽然镇政府采取了一系列措施对项目进行推进,但相应的推进策略也诱发了治理压力在基层治域的扩散。基层民众面对环境与经济双重压力,用维权的方式使Q镇政府陷入新的治理困境之中。基层政府在夹缝中艰难前行,“小马拉大车”的组织现象由此产生。

四、实证分析:“小马拉大车”现象的发生空间与持续机制

(一)发生空间:基于新制度主义组织学的描述性分析

从新制度主义组织学的角度来看,组织的生产活动(运作)发生在一个结构空间之中,结构空间中的诸多要素塑造了组织的运作样态。在“小马拉大车”现象的生成过程中主要包括三方主体,分别是上级政府组织、基层政府组织和辖区民众,三者之间的关系构型形塑了基层政府“小马拉大车”现象发生的结构空间(见图1)。结合案例考察,“压力型体制”和“乡土社会”是该结构空间内部的双重语境要素。本部分借用新制度主义的组织结构论,对复杂因素进行收敛分析,得出如下受力模型(见图1)。

1.压力F1与F2:压力型体制语境下的作用力

压力型体制作为我国政策执行重要的体制生态环境,是一种客观存在的制度安排[36]。在压力型体制下,政策压力会在“中央政府—上级地方政府—基层政府”的行政链条中序次传递,最后由基层政府兜底承担。政府公职人员所处的体制环境影响到他们的价值观和看待问题的立场[37]。出于对上级政府所具有的权威地位考量,基层政府在自身能力匮乏的情况下不得不推动环保项目以符合上级政府的治理理念和要求。治理压力F1呈现自上而下传递的空间特征并施压于基层政府,使基层政府陷入“强压力—弱能力”的治理困境之中。在本案例中,基层政府在编制短缺、财政资金匮乏的情况下,面对高压任务一筹莫展,客观存在的权能偏差问题阻滞了基层政府的治理行动。

面对“难以落实又必须落实的政治性规划”,基层政府在运作过程中同样会有减压倾向[38]。当基层政府组织的承压能力达到一定阈值时,就会将部分压力(F2)向基层社会转移。这种压力转移凭借的仍旧是“基层政府—民众”之间的科层制组织关系,实质上还是在压力型体制语境下的压力生产。

2.压力F3:乡土社会语境下的反作用力

随着乡村自主性的崛起,过往“强国家—弱社会”的治理关系正在发生扭转[39]。当正式制度表达渠道堵塞时,承接压力的基层民众同样会以施压者的身份向上传递治理压力,并在基层治域中与基层政府组织展开博弈。这种“上下”之间的博弈过程无疑增大了基层政府组织的治理难度,提高了政府的运作成本。正如本案例所展示的那样,Q镇政府给当地民众自上而下施加了环境与经济的双重压力,民众在正规渠道维权未果的情况下,组织多场群体性维权活动试图对基层政府施压。此起彼伏的维权行动是压力F3的重要载体,给基层政府带来了现实的治理困难。

基于新制度主义组织学的理论视角,通过设定三维直角坐标系并进行描述可以发现,基层政府组织嵌入在一个治理压力结构空间之中。自上而下的压力型体制语境与自下而上的乡土社会语境是基层政府组织治理困境发生的语境土壤。压力F1与压力F3并联形成合力施加于基层政府,“强压力—弱能力”的治理困境进一步加深,项目规划作为“大车”为基层治理带来困难,基层政府作为“小马”在夹缝之中负重前行。

(二)持续机制:技术环境中完成任务与制度环境中取得认同的目标背反

双重语境要素的描述性分析揭示了基层政府组织治理困境的发生机理,但无法解释其如何在结构空间中持续。换言之,“压力型体制”与“乡土社会”两种语境要素对“小马拉大车”困境的影响在某种程度上是“显而易见”的,能否找到更深层次的逻辑对这种困境作出解释?根据新制度主义组织学理论,环境对组织的影响是必然的,处于不同位置的组织受制度环境与技术环境的影响强度不同,进而会导致组织的行为取向产生差异[40]。以“制度—技术”环境变量的组合式分析框架为基础,结合对案例的考察,可以发现,“小马拉大车”困境之所以能够在结构空间中维持,是因为基层政府组织在制度环境与技术环境的双重影响下陷入了目标背反的桎梏,进一步导致其作为政策执行者的行动逻辑难以调和(见图2)。基于上级政府组织—基层政府组织—辖区民众等三者所处的不同位置,可以借助理论框架,对“小马拉大车”的持续机制进行系统性分析。

上级政府作为政策决策层,与政策受众(民众)之间存在间隔[41],是在一种高度制度化的环境中运作的组织。这种制度化环境要求组织对合法性机制进行遵从,以取得社会公众的认同。因此,面对现实治理难题,上级政府组织倾向于以公益逻辑入场,秉持“促进社会福利最大化”的治理理念对治理策略进行设计。从案例中可以发现,解决民生问题、化解C市垃圾处理风险是上级政府组织作为行动者的“出场”逻辑。

以新制度主义组织学的视角来看,上级政府组织的目的和行为隐喻了对制度环境的适应和对合法性机制的遵从,然而,这其中却隐含了其对基层政府组织的一种“效率期待”,即决策制定在“我”但顺利落实靠“你”。在压力型体制语境下,在与上级政府互动的过程中,适应技术环境、遵从效率机制并有效完成任务是基层政府组织的主要行动目标。上级政府所采取的一系列治理行动,如文件发布、政策宣介和领导高度重视等推动了任务规划政治化,这无疑为项目在基层的落地生根注入了关键动力,但由于地方性话语缺失和资源向下倾注不足,其治理话语在基层治域出现了靶向偏离的现象。迫在眉睫的垃圾围城现状使得Q镇政府没有任何讨价还价的空间,一个“不合实际”的规划凭借高度集中的组织权威关系发包至基层政府组织,并被其纳入执行议程。

在市场社会中,民众作为政策受众,具备两种值得我们关注的角色坐标:其一,基层民众处于治理结构内部,与作为政策执行者的基层政府组织之间具有直接的治理关系;其二,基层民众同时处于国家正式组织结构的外部,其作为“被治者”有一套特有的、不易受正式组织结构约束的行动逻辑。更进一步地讲,一方面,基层政府组织的行动会直接而深刻地影响民众对组织的认识和判断;另一方面,当这种认识、判断与民众自身所持有的共识/默会知识(如政府不该与民争利、不该挤压民众生存空间等)产生偏差,尤其是自身的生存与发展空间因政府行动而受到挤压时,他们会自觉将“抵抗”的对象锁定为基层组织,并自下而上地对正式组织结构冲击。

马克斯·韦伯指出,建立在合理—合法权威基础上的组织是“最纯粹的组织类型”,而对权威的认同是组织合法并且能够有效治理的观念基础[42]。因此,在现代社会中,基层政府组织必须依赖民众并且得到他们的认可,才能缓解人情压力,减少治理成本,进而保证政策落地的成效。这也就意味着,乡土语境下,在与辖区民众互动的过程中,适应制度环境、遵从合法性机制并取得认同也会是基层政府组织的主要行动目标。在案例中,在内含基层政府组织与辖区民众两大主体的治域之中,Q镇政府的推进行动将自身承接的治理压力通过科层制关系由上至下转移,项目决策的水土不服也进一步加速了治理压力在基层治域的扩散,导致辖区民众的生存与发展空间遭到挤压。面向环境治理领域,民众更多考虑的是如何避免因政府不当规划所带来的问题[43]。辖区民众与Q镇政府之间的一次次博弈,使得国家正式组织结构的底部出现动摇。

通过以上分析可以发现,“小马拉大车”困境之所以发生且持续,本质上是在压力型体制与乡土社会双重语境中,同时受“制度—技术”环境变量影响的基层政府组织无法做到行为取向的调和。技术环境中完成任务与制度环境中取得认同的目标背反机理,是基层政府组织“小马拉大车”困境在本土语境中能够发生并且持续的深层次逻辑。

五、结论与讨论

基层政府在我国政府层级体制中处于十分重要的位置,其功能实现对于国家治理体系和治理能力现代化建设的重要性不言而喻。尽管已有研究从不同角度围绕基层政府组织治理困境进行了卓有成效的探讨,但该议题仍有进一步的分析空间。原因在于,处于国家与社会交界面[44]的基层政府组织天然具备双重角色属性,这决定我们难以简单地用单一解释逻辑对该议题进行学术建构。

本文从组织分析的新制度主义学派中寻找理论支援,构建了“制度—技术”环境变量的组合式分析框架,并且聚焦一个更为当下的政策实践——环保项目在基层的推进,力图凭借理论逻辑与本土治理实践展开对话,丰富学界关于基层政府组织的认识。经验研究发现:第一,基层政府组织的“小马拉大车”困境内嵌在一个结构空间中,压力型体制与乡土社会是该结构空间中的两种基本语境要素。在这个结构空间中,基层政府既承接了来自上级政府的治理压力,也接收了由辖区民众自下而上传递的压力。二者并联作用于基层政府,使其在夹缝之中“挣扎”前行。第二,基层政府作为国家正式结构底层的公共组织,其生产活动(运作)同时会受到制度环境与技术环境的制约。具体而言,基层政府组织(执行者)在与上级政府组织(决策者)互动的过程中,对技术环境的适应和效率机制的遵循决定了其必须以完成任务为首要目标。而在与辖区民众互动的过程中,对制度环境的适应和合法性机制的遵循决定了其必须把取得认同作为自己的主要目标取向。技术环境中完成任务与制度环境中取得认同的目标背反,既是结构空间中两种语境要素能够共同发挥作用的深层次逻辑,也是“小马拉大车”困境能够持续的关键。

本文可能的理论贡献在于:首先,本研究与基层治理的中国经验展开深入对话,构建了一个更具整合性的分析框架,对本土情境中的上级政府与基层政府、基层政府与辖区民众之间的互动进行解读,并在此过程中实现理论的本土化建构,为解释基层政府组织治理困境提供了“新制度主义组织学”的答案。其次,不同理论视角可以为实践提供新的解释,实践同样也可以反哺理论。事实上,理论工具使用语境的转换也能够在一定程度上帮助读者了解这个理论工具还能解释什么问题,能够解释到什么层次。新制度主义组织学本身脱胎于西方,并多以企业组织、社会组织及宏观场景下的国家组织等为研究对象。本研究尝试性地将其运用于微观互动场景中的地方政府组织的分析上,对该理论解释空间的拓展有一定的促进作用。

需要说明的是,本文的研究取向不在于“批评”或“指正”,而在于以理论视角引领经验分析,来解释行政组织现象背后的逻辑,进而帮助我们识别与理解该逻辑所指向的、与当前行政体制改革相关的现实问题。具体而言,本研究所得到的结论有助于深化对以下两个现实问题的思考:第一,在我国行政体制改革的过程中,如何使决策角色与执行角色之间的距离“更进一步”。事实上,决策者(上级政府组织)、执行者(基层政府组织)与政策受众(民众)之间治理距离问题始终困扰着理论界与实务界。原因在于,治理距离的远近差异会导致信息不对称的问题出现,进而给主体间的良性互动造成困难。本研究提出的目标背反机理从侧面为我们解决该问题提供了一种思路,即在一定条件下,可以尝试将决策者与执行者纳入一个共同体中,以便“地方性话语”能够在上级政府决策时充分在场。此外,同时受到“制度—技术”环境变量影响的双方可以在某种程度上保证组织的机制遵循和行为取向具有一致性,减少交易成本,提高政策执行效能。第二,当柔性治理等非正式手段不再发挥作用时,纵向到底的正式权力势能如何更好地发挥兜底作用,以保证国家意志得以在基层实现。不可否认的是,国家意志能够得到高效贯彻是我国改革开放四十余年来取得巨大进步的关键因素之一[45]。诚然,社会自主性的崛起是一个趋势,但在当前危机频发的现实背景下,国家需要在关键时刻掌握绝对的话语权,以维护社会的稳定。围绕该问题,本研究得到的启示是:一方面要注重基层政府组织与民众之间治理关系的稳固与维持,以便在特殊背景下保证国家话语在基层的“畅通”;另一方面,要注意民意的搜集与分析,切实倾听民众的呼声,做到在适当的时间、以合理的方式对民众所关心的问题进行答复,防止因为答复不及时或者未进行答复而引发的“官民”对峙局面。

当然,本研究也存在一定的局限性。在案例中,Q镇政府面临的是一个“难以落实又必须落实的规划”,基层政府与上级政府之间缺乏谈判空间与可能,尤其在中央不断强调生态文明建设的大背景下更是如此。未来的研究还需要对本土治理叙事进行更加深入的关切,进一步拓展理论工具的解释空间。


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